Por: MSc. Arq. Gerardo Regalado R.
La zonificación, los usos del suelo, las densidades y alturas de las edificaciones son los componentes físico-espaciales de los planes de desarrollo urbano y de desarrollo metropolitano, pero también son componentes principales de la estructura urbana de las ciudades, cuya materialización echan a andar la economía urbana y, por ende, los diferentes procesos de producción, consumo, intercambio y gestión del suelo urbano, mercancía cada vez más escasa.
En ese orden de ideas, la zonificación -o también conocido como el “zoning” establecido por primera vez en Frankfurt, Alemania en 1891 y que luego se trasladó hacia América (Mancuso, 1980)- es la matriz de donde emergen una serie de precisiones normativas vinculadas: al uso del suelo de acuerdo con la naturaleza y jerarquía de las actividades humanas y urbanas; las densidades de ocupación del suelo urbano o el volumen de población por metro cuadrado en cada zona; y las alturas en función de la sección de vías cuya jerarquías están en función de los usos del suelo.
Por un lado, debemos entender que la zonificación se inventó para solucionar conflictos en la ciudad que son ocasionados por actividades incongruentes o incompatibles entre sí, que los urbanitas desarrollan en un determinado predio, sean como propietarios, promotores, agentes inmobiliarios, desarrolladores, etc., sin embargo, la normativa de la zonificación ha acentuado más esta situación, porque simplemente el suelo urbano se ha convertido cada vez más en una mercancía escasa, en el objeto de deseo de las grandes inmobiliarias, que a partir de su poder económico y favorecidos por una sospechosa conducta de los funcionarios municipales o del gobierno central, inclinan la balanza a su favor.
En ese sentido, la norma urbana y precisamente la zonificación regula la intensidad de las actividades en la ciudad, fragmenta convenientemente el tejido urbano de manera que a cada zona le corresponde: usos del suelo o actividad humana y urbana específica; una densidad de población determinada; y una altura de la edificación conveniente, entre otros parámetros. Sin embargo, el urbanismo como forma de vida y como instrumento de gestión del territorio urbano, a partir de la formulación de la zonificación como componente de los planes de desarrollo urbano, tiende a encarecer el suelo urbano a partir de desarrollos en altura, con menor tamaño e ínfima calidad arquitectónica y constructiva, segregando a las poblaciones más desaventajadas social y económicamente agudizando las desigualdades estructurales cada vez más persistente.
En ese contexto, se ha colocado a la zonificación en el tema principal del actual conflicto entre las municipalidades distritales y las inmobiliarias por la construcción de lo que denominan viviendas de interés social, esta situación ha llevado a algunas comunas a rechazar, y paralizar proyectos ya aprobados de Viviendas de Interés Social (VIS) en sus jurisdicciones, principalmente por la alta densidad de ocupación y de edificación, que el Reglamento Especial de habilitación Urbana y Edificación aprobado por el D.S. 010-2018-VIVIENDA emitido por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (artículos 2.2 incisos b y c y el artículo 10.4), permite en “cualquier zonificación residencial” o zonas de comercio metropolitano, Otros Usos, Zonas de Tratamiento Especial o Zonas de Reglamentación Especial, y lo que es más incongruente, pasando por encima del gobierno local en su competencia relacionada con el cambio de uso del suelo urbano si el proyecto VIS lo requiere.
No obstante, hay que acotar que de forma equivocada y reiterativa se mencionan dos conceptos fundamentales en esta discusión por parte de los funcionarios del gobierno central y municipal: 1) la expresión, “Vivienda de Interés Social” relacionada con los estratos socioeconómicos bajos, representa una “perogrullada”, porque toda vivienda es a la vez una representación social que encarna una necesidad y un interés humano, en todo caso se debería hablar de “vivienda económica” o “vivienda popular”; que las “densidades altas” están dirigidas a la población de menores recursos, no obstante, existe población en estratos medios y altos que consideran vivir en edificios de gran altura, por la “nueva división del trabajo” producto de la economía global y por la transfiguración del concepto de familia, entre otras argumentaciones.
Por otro lado, hay que hacer una escisión conceptual entre el concepto de vivienda y el de casa. La acepción “vivienda” está relacionada con la política urbana y la responsabilidad del Estado por reducir la brecha que expresa su déficit cuantitativo y cualitativo, sin embargo, la acepción “casa” está relacionada con la naturaleza humana y los espacios que se utilizan para la reproducción de la vida diaria. La casa representa un objeto material y a la vez una representación social (Ballent, A. & Liernur, J.F., 2014).
Por lo tanto, desde la perspectiva de los diseñadores y desarrolladores inmobiliarios el concepto de “casa” debe de ser interiorizado, reflexionado y reformulado como el factótum que promueve una reforma social, un transformador de prácticas sociales cotidianas y como regulador y condicionador de las conductas tanto en su interior como en su entorno urbano inmediato, por otro lado, la “vivienda” desde el punto de vista de los funcionarios del gobierno central y local, debe ser entendida como el factor principal de la gobernabilidad y el equilibrio de la estructura societal a la cual representan.
La casa en su sentido social, unitario y diferenciado y la vivienda como finalidad política no deben de encontrar en la zonificación un mecanismo de exclusión como viene sucediendo con el urbanismo decimonónico que ejercemos desde las instancias de las políticas urbanas, tanto desde el gobierno local como del poder ejecutivo como el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.
En ese contexto, estamos ante una norma urbana como la zonificación que excluye, encarece el suelo urbano, lo fragmenta y segrega socio espacialmente. Decimos que la zonificación es excluyente porque: agudiza la desigualdad estructural del tipo socioeconómica y cultural, amplificándola exponencialmente fragmentando de forma negativa el tejido urbano entre población aventajada y desaventajada; no establece usos del suelo en relación con la capacidad adquisitiva de los diversos urbanitas, permitiendo una competencia desigual entre los diferentes estratos socioeconómicos por el suelo urbano; estableciendo parámetros urbanísticos y edificatorios mínimos, densidades fijas y ausencia de coeficientes de edificación generando una mayor relación entre los costos de edificación y el valor del suelo urbano en favor de los inmobiliarios y perjudicando a los estratos de menor ingreso per cápita, porque simplemente no pueden pagar ese valor del suelo .
Entonces, ¿Qué es lo que esconde el Reglamento Especial de habilitación Urbana y Edificación aprobado por el D.S. 010-2018-VIVIENDA?, evidentemente, incrementar el valor del suelo urbano consolidado principalmente aumentando la formación de tres tipos de rentas diferenciales, es decir, las inmobiliarias quieren “urbanizar sobre lo urbanizado” para apropiarse de los espacios de la ciudad que les permita aplicar mayor intensidad de capital en un contexto de mayores beneficios urbanos para actividades de mayor rentabilidad, desplazando a las viviendas de menor tamaño y menor calidad arquitectónica hacia las periferias, beneficiándose con mayor capacidad de pago por la vivienda determinada por los valores residuales que resultan de la formación de las siguientes rentas diferenciales:
La primera, la renta diferencial por criterios de localización, accesibilidad, dotación de servicios de infraestructura básica, equipamientos urbanos, mejor imagen y valor social del espacio urbano (Jaramillo, 2010), colocando en la mira “cualquier zonificación residencial” principalmente en áreas calificadas como “suelo urbano consolidado” y en segundo lugar, al “suelo urbano de transformación” factibles de procesos de reurbanización, encontrando mayor rentabilidad debido a una mayor calidad del espacio urbano, mayor valor del suelo urbano y mayor capacidad adquisitiva del estrato socioeconómico objetivo.
La segunda, la renta diferencial monopólica (Jaramillo, 2010), se escoge “cualquier zonificación residencial” principalmente en áreas calificadas como “suelo urbano consolidado” básicamente porque representan “suelo escaso”, de manera que producen alteración entre la oferta y demanda de suelo urbano determinando el aumento de su precio en perjuicio de los estratos sociales más bajos.
La tercera, y más importante, la renta diferencial por intensidad de capital aplicado al suelo (Jaramillo, 2010), en función a: la cantidad de metros cuadrados construidos sobre una extensión determinada de suelo urbano y en altura; y por la calidad arquitectónica y constructiva de las viviendas, por lo tanto, el valor del suelo aumenta y obtienen un mayor valor residual y por ende una mayor capacidad de pago por el suelo urbano, excluyendo a la población más desaventajada.
Finalmente, creemos que, la demanda competencial que entabla y gana en lo concerniente a la zonificación, la Municipalidad Distrital de Barranco con el apoyo de la Municipalidad Metropolitana de Lima ante el Tribunal Constitucional, es una “victoria a medias” para los ciudadanos, si bien hace respetar las competencias de los gobiernos locales, respecto de la zonificación y su normatividad en lo que concierne a la vivienda, sin embargo, el problema se mantiene en esas instancias de gobierno local cuya administración precaria e ineficiente técnica y financieramente, persisten perversamente en “extender sospechosamente” la vigencia de sus planes de desarrollo urbano y específicamente sus planos de zonificación o en su defecto utilizando el “cambio Específico de Zonificación”, excluyendo de manera persistente a las poblaciones más desaventajadas social y económicamente, no solamente de una vivienda digna, sino de un hábitat digno, porque no hay derecho a la vivienda sin derecho a la ciudad.
Porque al no haber procesos de planificación urbana a escala distrital, sectorial, zonal y sobre todo barrial, por falta de catastro urbano integral en la gran mayoría de las ciudades del país y de intervención en áreas definidas por los planes específicos, orientados a reducir la brecha del déficit de vivienda que precisan los instrumentos de gestión del territorio urbano de mayor escala, la zonificación seguirá siendo una norma urbanística que excluye a los estratos más necesitados de vivienda y que paradójicamente son ellos los que participan en la validación de dichos planes, favoreciendo en su ignorancia conveniente al gobierno local, intereses privados por sobre los públicos.
