Dr. Arq. Gerardo Regalado R.
En la Lima contemporánea, el conflicto por la vivienda y la zonificación urbana revela una fractura profunda entre quienes diseñan la ciudad desde los despachos y quienes la habitan cotidianamente desde la precariedad o la incertidumbre. Si en El zorro de arriba y el zorro de abajo de José María Arguedas el diálogo era entre dos mundos culturales que apenas lograban comprenderse, hoy el debate urbano parece enfrentar al “zorro de arriba” —la tecnocracia estatal y municipal— con el “urbanita de abajo”, ese ciudadano común atrapado entre normas, mercado y déficit habitacional.
Recordemos que la “zonificación” nació como una necesidad de regular actividades y usos con respecto a las partes que estaba dividida la ciudad, en cuanto al rol que ejercía en el sistema de ciudades en el que se encontraba adscrita y la función con relación al rol que desempeñaba.
Es así que, en 1885 en Modesto, California EEUU., un tribunal estableció, por primera vez, el principio jurídico del zonning para regular las lavanderías que establecían los inmigrantes chinos y que perturbaban la tranquilidad y seguridad pública. Siguiendo también este ejemplo, las ciudades norteamericanas de San Francisco, Sacramento, Los Ángeles comenzaron a prohibir las salas de baile, alquileres de carruajes, salones, piscinas, etc., que se indicaban en los planos como áreas de actividades urbanas no residenciales. Luego, ya en Wiizburg 1893, Alemania, se consideró que la ciudad para crecer necesitaba del motor de la inversión privada emplazado en determinados sectores de la ciudad, por lo tanto, la ciudad se comenzó a dividir en zonas reguladas con normas edificatorias y urbanísticas, instaurando un acuerdo entre cultura del vivir, técnica urbanística y práctica de la planificación urbana.
En ese sentido, la zonificación es un instrumento clave de la gestión urbana. Nacida como herramienta para ordenar conflictos entre usos incompatibles del suelo, terminó convirtiéndose en una matriz normativa que regula densidades, alturas y actividades económicas, pero que también fragmenta el tejido urbano y encarece progresivamente el suelo.
En nuestro país, la Ley Orgánica de Municipalidades (N° 27972), establece las competencias relacionadas con la planificación, desarrollo urbano y la vivienda de los gobiernos locales. Sin embargo, es tan débil la línea que divide normativamente las competencias en el control de los usos del suelo urbanizados, por urbanizar y no urbanizables, que los gobiernos provinciales y distritales terminan pisándose los talones y generando controversias que abonan el terreno de la ingobernabilidad, ese escenario de desequilibrio entre gobernantes y gobernados, básicamente porque los distritos impulsan proyectos que no están alineados a los Planes de Desarrollo Urbano (PDU) o Metropolitanos (PDM), o porque los planes de escala provincial no están actualizado (Planes de Acondicionamiento Territorial- PAT).
La ley 29792 establece que las municipalidades provinciales cumplen el rol rector y normativo, es decir: formula planes y los aprueba; define la zonificación general; norma y regula el crecimiento urbano estableciendo lineamientos; coordina entre municipalidades distritales la coherencia territorial; y resuelve conflictos de compatibilidad de los usos del suelo. Por otro lado, las municipalidades distritales tienen un rol operativo y de ejecución, es decir: elaboran planes distritales o planes específicos establecidos en los planes metropolitanos o interdistritales; regulan y controlan el uso del suelo en su jurisdicción; otorgan licencias de edificación y de habilitaciones urbanas, etc.
Un caso sui generis es el régimen especial que gozan Lima y el Callao. Por un lado, tanto en la Constitución política del Perú de 1979 y de 1993, se señala un régimen especial metropolitano para ambas, un despropósito constitucional a todas luces, que otorga el poder de “crear, modificar o suprimir de los distritos de su jurisdicción y aprobar la zonificación metropolitana” (Art. 124 y 198), prueba de esto es que cada cierto tiempo se crean nuevos distritos. Esta situación se sigue perpetuando en la ley 27972. Por otro lado, se evidencia desde muchas décadas atrás, una distorsión cognitiva que niega la naturaleza indivisible de Lima y Callao, que son “una sola categoría urbana” (arquitecto Williams León, citado en Castro-Pozo Díaz, 2007) y no dos urbes separadas, y una serie de normas erráticas y “especiales”, pero política y económicamente convenientes que establecen que Lima y el Callao son a la vez provincias, regiones, áreas metropolitanas, determinando una precaria gestión urbana de nuestra ciudad capital. Este es un error garrafal que no permite una gobernanza efectiva de la principal aglomeración urbana de nuestro país. Las jurisdicciones que conforman la “falacia urbana” que conocemos como “provincia constitucional del Callao”, son distritos que conforman el área megalopolitana de Lima.
En este escenario, es imposible la gobernabilidad de la ciudad capital, pero a su vez, es muy conveniente para inescrupulosos desarrolladores inmobiliarios y funcionarios, porque esta inestable y confusa normativa hace que los parámetros urbanísticos y edificatorios que emanan de los instrumentos de gestión del territorio, puedan ser cuestionados, observados e impugnados, reclamando yuxtaposición de competencias, abriendo posibilidades de cambios de “zonificación específicos” (Ord. 2086-2018), inopinados y antitécnicos, un espacio reiterativo y conveniente para la intervención del gobierno central y/o provincial, que se muestran en modo “normativo y promotor” pero con trasfondo lobista.
Este fue el caso del Decreto Supremo 010-2018-VIVIENDA (derogado), que permitía desarrollar proyectos de Vivienda de Interés Social (VIS) en “cualquier zonificación residencial”, incluso superponiéndose a competencias municipales en materia de cambio de uso del suelo. Para el gobierno central, la norma buscaba reducir el déficit habitacional y promover mayor oferta formal, sin embargo, su trasfondo era favorecer intereses privados. Para varias municipalidades distritales (el caso particular del distrito de Barranco), en cambio, constituye una intromisión en sus competencias y una amenaza a su planificación urbana.
La disputa alcanzó instancias constitucionales cuando la Municipalidad de Barranco, con el respaldo de la Municipalidad Metropolitana de Lima, planteó una demanda competencial ante el Tribunal Constitucional. El fallo reafirmó las competencias locales en materia de zonificación, lo que fue interpretado como una victoria institucional. Sin embargo, el problema de fondo permanece intacto y se sigue presentando con los cambios específicos de zonificación o la aparición sospechosa de “planes específicos” no formulados en el Plan de Desarrollo Metropolitano de Lima (PLANMET 2040).
El problema en sí es que, al fijar parámetros convenientemente rígidos en zonas con potencial urbanístico —densidades, alturas y mínimos edificatorios—, a partir de cambios de zonificación y/o usos del suelo, en un mercado de suelo cada vez más escaso, termina favoreciendo a quienes pueden aplicar mayor intensidad de capital sobre terrenos consolidados. Se generan así rentas diferenciales por localización, por escasez monopólica y por intensidad constructiva. El resultado: aumento del valor residual del suelo y desplazamiento de los sectores de menores ingresos hacia periferias cada vez más distantes.
Aquí emerge el “urbanita de abajo”. No es una categoría abstracta, sino el trabajador que enfrenta alquileres crecientes, transporte deficiente y escasa calidad del espacio público. Es también el ciudadano que participa en procesos formales de validación de planes urbanos sin contar con información técnica suficiente para dimensionar sus efectos. Paradójicamente, puede terminar respaldando instrumentos que lo excluyen del acceso a un hábitat digno.
La condición incompleta de la administración de la megalópolis de Lima, es golpeada consuetudinariamente por el gobierno central y de forma directa por las políticas urbanas que emanan del gobierno metropolitano del Callao. Por un lado, defiende su competencia normativa frente al Ejecutivo; por otro, arrastra limitaciones estructurales: áreas fuera de su competencia normativa pero constituyentes de su propia estructura urbana(7 distritos de la provincia constitucional del Callao), catastros desactualizados, planes urbanos extendidos más allá de su vigencia, cambios específicos de zonificación aplicados de manera discrecional y una débil participación ciudadana preparada, empoderada y comprometida para la planificación a escala barrial. La precariedad técnica y financiera erosiona la capacidad real de gobernanza urbana.
En el fondo, el debate no es simplemente jurídico ni inmobiliario. Es político y social. ¿Está la planificación urbana al servicio del interés público o de la maximización de rentas privadas? ¿Puede la densificación ser una estrategia de integración y no de exclusión? ¿Puede la vivienda ser entendida no solo como cifra estadística sino como un hábitat que incluye su vivienda y equipamientos urbanos básicos, como espacio de reproducción social y digno de ser habitado?
La precaria y cercenada administración de Lima megalopolitana enfrenta una encrucijada histórica y cíclica. No gobierna el todo megalopolitano; desconoce convenientemente su Plan de Desarrollo Metropolitano al 2040; no es capaz de controlar la expansión horizontal que ya mostró sus límites en términos de sostenibilidad y desigualdad. Pero la densificación sin regulación equitativa puede profundizar la segregación. El desafío consiste en diseñar instrumentos flexibles, transparentes y socialmente orientados que armonicen mercado y derecho a la ciudad.
En esta historia, el “zorro de arriba” no puede seguir actuando con lógica vertical ni el “urbanita de abajo” permanecer como espectador pasivo de decisiones que transforman su entorno. Si no se construye un verdadero diálogo entre técnica y arquitectura participativa, entre norma y realidad social, Lima seguirá fragmentándose en islas de privilegio y cinturones de exclusión.
Debemos entender que la ciudad no se gobierna solo con decretos, con posturas feudales, chauvinismos urbanos, ni con discursos de autonomía local. Se gobierna con planificación rigurosa, participación informada y una ética pública que entienda que no hay derecho a la vivienda sin derecho a la ciudad. Solo entonces el zorro y el urbanita dejarán de hablar lenguajes opuestos y comenzarán, por fin, a construir una ciudad común.
