Diálogo con Resultados

Por: Luis Villanueva Carbajal
Secretario general de la Federación de Trabajadores en Construcción del Perú - FTCCP

Superando barreras iniciales y antiguos desencuentros, la Federación de Trabajadores de Construcción Civil del Perú (FTCCP) y la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) han logrado consolidar más de veintidós años de práctica sostenida del Diálogo con Resultados, entendido como un mecanismo permanente de entendimiento entre trabajadores y empleadores. Esta experiencia ha demostrado, a lo largo del tiempo, que el valor del diálogo no radica únicamente en el intercambio de posiciones, sino en la capacidad de convertir los consensos en avances concretos, respetando las prioridades de cada sector y fortaleciendo una relación basada en la confianza mutua y el respeto recíproco.

En este marco, el diálogo social adquiere verdadera relevancia cuando se orienta a la búsqueda de soluciones equilibradas y viables. Esta disposición ha permitido contribuir de manera efectiva a la justicia social, promover un crecimiento económico más inclusivo, mejorar las remuneraciones y las condiciones laborales, y, al mismo tiempo, fortalecer la sostenibilidad y competitividad de las empresas del sector construcción.

La experiencia compartida entre la FTCCP y CAPECO demuestra que el diálogo no se limita a declaraciones formales, sino que se ejerce de manera continua y se expresa con claridad en cada negociación colectiva por rama de actividad. En estos procesos, ambas partes actúan con responsabilidad y representatividad, tal como queda registrado en las actas correspondientes. Esta práctica constante evidencia que el Diálogo con Resultados no solo facilita la adopción de acuerdos, sino que contribuye a consolidar un camino común, llamado a servir de referencia e inspiración para otros espacios de concertación en el mundo del trabajo. Este aspecto se desarrolla con mayor detalle en la Parte I de la presente publicación. A partir de esta experiencia, el entendimiento entre la FTCCP y CAPECO no solo se consolidó, sino que permitió ampliar progresivamente la agenda compartida, incorporando desafíos estructurales que inciden directamente en el presente y el futuro del sector construcción. En ese sentido, la transición hacia la formalidad de la actividad constructora ocupa un lugar central, no solo como exigencia normativa, sino como condición indispensable para avanzar hacia un desarrollo más equitativo, inclusivo y sostenible, así como para garantizar el trabajo decente. Desde esta perspectiva, la informalidad -reconocida como un problema de alcance nacional e internacional- ha sido abordada de manera conjunta, sobre la base de una relación de confianza construida en el tiempo, en consonancia con los principios de la Recomendación 204 de la Organización Internacional del Trabajo, eje que se desarrolla en la Parte II del libro.

De manera complementaria, esta dinámica sostenida de concertación y cooperación ha permitido afrontar uno de los problemas más sensibles que afecta al sector: la violencia en las obras de construcción. Sobre la base del consenso alcanzado, la FTCCP y CAPECO han impulsado acuerdos y medidas orientadas a su prevención y reducción progresiva, asumiendo este desafío con responsabilidad y convicción. Así, la lucha contra la violencia se ha consolidado como una línea de acción permanente, reflejo del compromiso compartido por construir entornos laborales más seguros, tema que se aborda con mayor profundidad en la Parte III de la obra.

Asimismo, en un contexto marcado por acelerados cambios tecnológicos y nuevas exigencias productivas, la innovación, la investigación y el desarrollo de competencias laborales adquieren una relevancia estratégica. Reconocer y preparar al trabajador de la construcción para estos escenarios no constituye una opción, sino una necesidad para la sostenibilidad del sector. Bajo esta lógica, el esfuerzo conjunto por fortalecer la certificación de competencias laborales, la formación y la capacitación continua se presenta, en la Parte IV, como una apuesta estratégica por el futuro de la industria.

Sobre la base de esta relación de confianza y entendimiento, el intercambio permanente entre trabajadores y empleadores ha generado también aportes significativos a la reflexión sobre políticas públicas. Si bien la ausencia de un diálogo tripartito plenamente efectivo ha limitado una mayor articulación con el Estado, esta experiencia reafirma el valor de la iniciativa de los actores sociales y su capacidad para formular propuestas orientadas al desarrollo nacional. Esta dimensión del diálogo, que trasciende el ámbito estrictamente sectorial, es desarrollada en los capítulos finales del libro.

Como resultado concreto de este proceso, el 5 de diciembre de 2025 se suscribió la convención colectiva vigente para el periodo 2026, mediante la cual se alcanzaron mejoras remunerativas, nuevas bonificaciones y mayores beneficios laborales, impactando positivamente en miles de trabajadores de la construcción en todo el país. Estos acuerdos reflejan no solo avances materiales, sino también la madurez de una relación institucional construida sobre la base del entendimiento y la responsabilidad compartida.

En esa misma línea, se fortaleció el Fondo de Capacitación mediante el incremento del aporte de los empleadores al 0.45% del jornal, así como la asignación del 28% del fondo a actividades de investigación y formación en temas estratégicos para la industria. Asimismo, se creó la Comisión Permanente de la Industria de la Construcción, orientada a promover la capacitación continua y a preparar nuevos trabajadores para atender la creciente demanda del sector, consolidando así una visión de largo plazo centrada en el desarrollo del capital humano.

Finalmente, este libro recoge y ordena una experiencia construida a lo largo de más de dos décadas, demostrando que el diálogo, cuando se ejerce con seriedad, continuidad y visión de futuro, puede convertirse en un factor decisivo para promover la formalidad, fortalecer la seguridad y contribuir al desarrollo sostenible. Más que un recuento de hechos, esta obra pone en valor una práctica de cooperación social. El Diálogo con Resultados se presenta aquí como una experiencia viva y sostenida, que invita a repensar las relaciones laborales y sociales desde una lógica de cooperación, corresponsabilidad y compromiso mutuo.

El sector de la construcción en el Perú ha sido, históricamente, un ámbito marcado por desafíos complejos que abarcan la mejora de las condiciones económicas de los trabajadores, el fortalecimiento de la seguridad laboral, el impulso a la competitividad empresarial y la promoción de políticas públicas que favorezcan su desarrollo y contribuyan al bienestar de la población. Abordar estos retos con eficacia exige establecer dinámicas de relación proactivas entre trabajadores, empresarios y el Estado. En este contexto, el diálogo social ha surgido como una herramienta crucial para enfrentar dichos desafíos y promover el desarrollo sostenible del sector. Este libro, Diálogo con Resultados, recoge y analiza veintidós años de experiencias y aprendizajes de un proceso continuo de búsqueda de consensos, que ha transformado las relaciones laborales entre la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP) y la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO).

La FTCCP, como organización sindical, mantiene el compromiso de elevar las condiciones de vida y de trabajo, así como de promover la justicia social para los trabajadores; mientras que CAPECO agrupa y representa a los empresarios del sector, quienes buscan contribuir al desarrollo del país mediante edificaciones e infraestructuras seguras, eficientes y de calidad.

En estas dos décadas, ambos gremios han superado barreras y desencuentros para deponer diferencias y construir soluciones que beneficien a todos los involucrados. Los acuerdos alcanzados no solo han mejorado las condiciones laborales y fortalecido la paz social en el sector, sino que también han impulsado la innovación, la productividad y el desarrollo de la industria de la construcción. Destacan, además, las estrategias y enfoques que han hecho posible este progreso.

A lo largo de estos veintidós años, la estrategia del diálogo orientado a resultados ha sido un instrumento clave para alcanzar acuerdos sobre asuntos cada vez más complejos, sustentados en el reconocimiento de la representatividad de la otra parte, la legitimidad de sus aspiraciones y la capacidad de renunciar a lo accesorio para consensuar sobre lo esencial.

En este libro se abordan diversos aspectos de este proceso permanente de diálogo social, desde los mecanismos de negociación y mediación hasta las implicancias políticas, económicas y sociales derivadas de los acuerdos alcanzados. Se incluyen también las voces de expertos y líderes de opinión, quienes aportan perspectivas sobre la relevancia de los logros obtenidos y los desafíos futuros.

Al describir este proceso de colaboración y resiliencia, la FTCCP y CAPECO expresan la expectativa de que estas experiencias puedan servir de inspiración y guía para otros actores y grupos sociales en la búsqueda de un desarrollo común basado en la cooperación y el respeto mutuo.

Legado y cooperación

La Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú (FTCCP) y la Cámara Peruana de la Construcción (CAPECO) comparten un rol fundamental en el fortalecimiento de la industria de la construcción, cada una desde su ámbito de representación y acción. Ambas instituciones colaboran en mesas de diálogo y en negociaciones colectivas para establecer acuerdos que beneficien tanto a los trabajadores como a las empresas.

Coincidentemente, la FTCCP y CAPECO fueron creadas en el mismo año, 1958, lo que marcó el inicio de una relación histórica entre trabajadores y empresarios del sector construcción. La Federación, fundada el 19 de diciembre de ese año y reconocida oficialmente por el Ministerio de Trabajo y Asuntos Indígenas mediante la Resolución Subdirectoral n.º 056-SPL del 23 de agosto de 1962, representa a los obreros comprendidos en el régimen especial de construcción civil. Por su parte, el gremio empresarial, constituido el 9 de mayo de 1958, ha promovido desde sus inicios el desarrollo de una industria de la construcción responsable, orientada a fortalecer la competitividad del país y garantizar el acceso de todos los peruanos a mejores condiciones de vida a través de la construcción.

Desde la creación de ambas entidades, la defensa de los derechos laborales y la promoción de una construcción responsable han estado marcadas por diversos hitos históricos. Uno de los primeros se produjo en 1962, con la emisión de los Decretos Supremos n.º 018 y n.º 019, mediante los cuales se creó la Comisión Nacional de la Industria de la Construcción Civil, encargada de estudiar y solucionar los problemas laborales de los trabajadores del sector, así como de coordinar las comisiones regionales. Esta comisión estuvo integrada por dos delegados de CAPECO, dos de la Asociación de Ingenieros del Perú, dos de la Asociación de Propietarios, un representante del entonces Ministerio de Fomento y Obras Públicas y otro del Ministerio de Trabajo, reflejando desde entonces la aplicación del principio de tripartismo en el abordaje de los desafíos del sector, una práctica que se ha mantenido por más de sesenta años como base del diálogo social en la industria de la construcción.

Bajo las directivas de esa Comisión, dos años después, a través de la Resolución Ministerial n.º 480 del 20 de marzo de 1964, se solucionó el Pliego de Reclamos del 30 de diciembre de 1963. Con esa negociación, además de los incrementos salariales, se logró por primera vez la bonificación del 20% por contacto directo con aguas, el permiso sindical, la bonificación por trabajo en altura y otros beneficios que se mantienen vigentes hasta la fecha.

A partir de entonces, la negociación colectiva por rama de actividad continuó desarrollándose de manera sostenida. Durante el primer gobierno del presidente Fernando Belaúnde Terry (1963–1968), la actividad constructora alcanzó un notable auge con la puesta en marcha de un masivo plan de viviendas para atender a miles de peruanos sin casa y la ejecución de importantes obras de infraestructura vial, energética y de servicios públicos. Entre los hitos relevantes de estas políticas públicas destacan la construcción de la Residencial San Felipe -un conjunto habitacional de 33 edificios levantados sobre 27 hectáreas en el distrito limeño de Jesús María- el inicio de la Carretera Marginal de la Selva, la ampliación de la Central Hidroeléctrica del Cañón del Pato en Áncash y el comienzo de las obras de la Central del Mantaro en Huancavelica. Asimismo, se ejecutó la primera etapa del reservorio de Tinajones y se construyeron las represas de Pañe y Aguada Blanca, en Arequipa, entre otras importantes infraestructuras.

Durante el gobierno del general Juan Velasco Alvarado, iniciado el 3 de octubre de 1968, se produjo un cambio significativo en el ámbito sindical. Este contexto favoreció la reconstitución de la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP), que había sido debilitada en años previos. Dentro de este proceso, la FTCCP también se benefició del ambiente político favorable al fortalecimiento de los sindicatos y aumentó su poder e influencia. Bajo el nuevo marco, la FTCCP se reorganizó y empezó a crecer en número de afiliados y en su capacidad de confrontación.

CAPECO, por su parte, consolidó su representatividad sectorial al incorporar a empresas proveedoras de materiales y servicios de construcción, y fortaleció su presencia nacional mediante la creación de filiales en varias regiones del país.

En octubre de 1970, se fundó la Federación Latinoamericana de la Edificación, Madera y Materiales de la Construcción (FLEMACON) durante el Primer Congreso Latinoamericano y Caribeño, que se llevó a cabo en la sede de la FTCCP entre el 22 y el 25 de octubre. Uno de los acuerdos centrales de este Congreso fue emprender una lucha común por mejores condiciones laborales y lograr el reconocimiento gubernamental del importante papel económico y social de los trabajadores del sector construcción. Asimismo, los delegados presentes decidieron establecer el 25 de octubre como el Día del Trabajador en Construcción Civil, encargando a cada organización sindical la realización de las acciones necesarias para oficializar esta fecha en sus respectivos países.

Para CAPECO, en cambio, la relación con el gobierno militar representó un desafío debido a su proclividad a priorizar la participación del Estado en las actividades productivas, debilitando al sector empresarial privado.

Un logro a destacar dentro del sector fue la creación del Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción (SENCICO), importante institución de capacitación técnica financiada con los aportes de los empresarios constructores y considerada uno de los pilares fundamentales para garantizar una construcción formal, segura, eficiente y de calidad. Este organismo, fundado en 1976, se creó gracias al esfuerzo conjunto de la FTCCP, CAPECO y el Ministerio de Vivienda y Construcción, demostrando el compromiso común por elevar los estándares de la industria. La capacitación técnica que ofrece SENCICO no solo mejora las competencias de los trabajadores, sino que también asegura que las obras cumplan con las normas técnicas y de seguridad, lo que contribuye significativamente a mejorar la competitividad de la industria de la construcción. El Consejo Directivo de la entidad reflejaba esta vocación por el tripartismo, con representación del Estado, la FTCCP y CAPECO.

En 1976 se alcanza una nueva meta dentro de este proceso de diálogo mediante la fundación del Comité Nacional de Administración del Fondo para la Construcción de Viviendas y Centros Recreacionales para los Trabajadores en Construcción Civil del Perú (CONAFOVICER), después de un proceso que comenzó un año antes, en 1975, cuando la solicitud de su creación se incluyó en el pliego de reclamos sindical. Nació con el propósito de brindar beneficios importantes, como la creación de centros recreacionales, proyectos de vivienda y programas de capacitación técnica. Gracias a las negociaciones entre el Ministerio de Trabajo, CAPECO y la FTCCP, se estableció un acuerdo mediante el cual todos los trabajadores de construcción civil aportarían un porcentaje de su salario a un fondo que, a lo largo de su historia, ha permitido construir más de 30 locales, entre los que destacan centros recreacionales, núcleos deportivos y módulos de servicios múltiples. Es una organización que, además de beneficiar al trabajador, también acoge a su familia. Desde su creación, el CONAFOVICER, actualmente denominado CONA, ha sido gestionado por un directorio tripartito.

En 1979, por sugerencia de CAPECO, el gobierno militar crea el Fondo Nacional de Vivienda (FONAVI), financiado con aportes de trabajadores y empresarios, que tuvo una especial relevancia en el desarrollo de proyectos de vivienda social hasta su disolución en 1992. En el segundo gobierno de Fernando Belaúnde Terry (1980-1985) se emprendió el Plan de Viviendas en Lima y 36 ciudades. Se construyeron conjuntos habitacionales como las Torres de San Borja, Marbella, en Magdalena; Limatambo, en el distrito de San Borja; la Ciudad Satélite de Santa Rosa, Callao, por ejemplo. En cuanto a infraestructura continuó con la extensión de la Carretera Marginal de la Selva iniciada en su primer gobierno. El trabajo en construcción era creciente.

En 1982, mediante el Decreto Supremo n° 018-82-TR, a solicitud de la FTCCP, el presidente Belaúnde estableció la jubilación a los 55 años para los trabajadores de la construcción civil. Este decreto respondía a la necesidad de proteger a los obreros expuestos a riesgos físicos constantes. El requisito exigido para acceder a este beneficio era haber aportado un mínimo de 15 años a la seguridad social o 5 años en los últimos 10 años anteriores a la contingencia.

Durante el primer gobierno de Alan García (1985-1990), se marcó otro hito importante. Fue en esta época que se logró la oficialización, mediante Ley 24324 promulgada el 4 de noviembre de 1985, del Día de los Trabajadores en Construcción Civil, una fecha que reconoció formalmente el esfuerzo y la dedicación de miles de obreros en el país. Otra conquista relevante en esta etapa para los trabajadores, fue la creación de la Bolsa de Trabajo, a través de la Ley n.° 25202 en 1990. La normativa tenía como objetivo priorizar la contratación de los obreros sindicalizados para garantizar estabilidad y beneficios sociales hasta por el 25% del total de plazas requeridas en cada obra.

El gobierno de Alan García, después de los primeros años en los que hubo una temporal mejora en la actividad económica, entró en una crisis recesiva e inflacionaria que terminó afectando a todo el país, en particular, al sector construcción que vio mermados sus niveles de producción e inversión que provocó la quiebra de empresas y la pérdida de puestos de trabajo.

En 1990, empieza el gobierno de Alberto Fujimori, que implementa una política de shock para terminar con la hiperinflación y la recesión, pero que también implicó la reducción del aparato estatal disponiendo la adscripción del Ministerio de Vivienda al de Transportes, la disolución de la Empresa Nacional de Edificaciones - ENACE, el Banco de Vivienda, el Banco Central Hipotecario, las mutuales de crédito para vivienda y la culminación del aporte al FONAVI. El sector construcción fue seriamente impactado por estas medidas y entró en recesión.

En 1991, se soluciona en trato directo la negociación por rama de actividad correspondiente al periodo 1991-1992, que fue aprobada por Resolución Subdirectorial - RSD 193 el 19 de junio de 1991 y suscrita entre la FTCCP, CAPECO, la Asociación de Ingenieros Constructores del Perú y el Ministerio de Transportes, Comunicaciones, Vivienda y Construcción. En esa negociación se crea la Bonificación Unificada de Construcción (BUC) que comprendió las bonificaciones por desgastes de herramienta y ropa, alimentación, compensación por falta de agua potable y por especialización de los operarios. Sin embargo, el 26 de junio de 1992, Alberto Fujimori dicta la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo mediante el Decreto Ley 25593, que suprimió la negociación colectiva por rama de actividad en la construcción y dispuso la negociación a nivel de empresa, lo que fue considerado un atentado en contra de los trabajadores por la FTCCP, que nunca tuvo participación en la negociación colectiva durante esos años.

En ese contexto, CAPECO decidió apartarse de esta modalidad de negociación, de conformidad con lo dispuesto por la Tercera Disposición de Transitoria de la mencionada Ley que estableció que los trabajadores y las empresas comprendidas en negociación colectiva a nivel de rama, debían ratificar dicho nivel de negociación y que, a falta de acuerdo entre las partes, la negociación en lo sucesivo se llevaría a cabo a nivel de empresa.

El 14 de agosto de 1992, mediante la Resolución Ministerial n.º 185-92-TR, y ante la falta de consenso en el seno de la Comisión Nacional de la Industria de la Construcción, la Autoridad de Trabajo resolvió el pliego correspondiente al periodo 1992-1993. Posteriormente, en diciembre de ese mismo año, se promulgó el Decreto Supremo n.º 011-92-TR, que derogó el Decreto Supremo n.º 018 y todas las disposiciones que se le opusieran, tal como lo establece su cuarta disposición transitoria y final. Con esta medida, se dejó sin efecto a la Comisión, marcando el cierre de una etapa institucional que había acompañado por más de tres décadas el desarrollo del diálogo y la negociación laboral en el sector.

En los años 1993, 1994 y 1995, CAPECO participó bajo protesta en los procesos de negociación con la FTCCP dispuestos por el Ministerio de Trabajo. En detalle, el pliego por rama de actividad correspondiente al periodo 1993-1994 se soluciona por trato directo cuyo acuerdo se puso en conocimiento del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) el 16 de agosto de 1993. El siguiente año, en julio de 1994, mediante Resolución Directoral 155-94 se da por solucionado, en trato directo, el pliego por rama de actividad correspondiente al periodo 1994-1995. En este convenio se acuerda el incremento del 2% de los aportes al CONAFOVICER.

El 4 de junio de 1996 se dicta la Resolución Ministerial 051-96-TR que tuvo el propósito de adecuar la negociación colectiva de los trabajadores de la construcción a los alcances de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo, a efecto de que se negocie por empresa. Esta situación paralizó el pliego de la FTCCP de ese año. Sin embargo, la Federación se ratifica en su decisión de no negociar por empresa y opta por hacer valer su derecho mediante acciones contencioso-administrativas, las cuales, finalmente, permitieron alcanzar sentencias de la Corte Suprema que anularon las resoluciones de la Autoridad Administrativa de Trabajo y que habían declarado improcedentes los pliegos presentados en los años previos y ordenó que se diera trámite a la negociación colectiva, lo que, como se verá más adelante, fue ratificado por una sentencia del Tribunal Constitucional.

Es así que mediante Resolución Directoral 324-95 del 26 de julio de 1994 publicada el 2 de agosto de 1995, la Autoridad Administrativa de Trabajo resuelve el pliego por rama de actividad correspondiente al periodo 1995-1996. Durante los siguientes años, la solución de pliegos fue controversial no llegando acuerdos definitivos.

En marzo del año 2003 (Exp. 0261-2003-AA/TC), la Sala Segunda del Tribunal Constitucional, integrada por los magistrados Bardelli Lartirigoyen, Rey Terry y García Toma, emite una sentencia concediéndole validez a diversas resoluciones del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo que disponían la restitución de la negociación colectiva por rama de actividad en el sector construcción.

En los once años transcurridos entre ambos eventos, sucesivos pronunciamientos de la autoridad de trabajo y del Poder Judicial dieron cuenta de las posiciones divergentes que mantenían los gremios de empresarios y de trabajadores del sector respecto a la negociación colectiva por rama de actividad.

Sin embargo, el 9 de setiembre de 2004, en trato directo se da solución en forma acumulativa a los pliegos de reclamos por rama de actividad correspondiente a los años 1997, 1998, 1999, 2000 y 2004. El acta se publicó el 25 de setiembre de 2004.

La sentencia del Tribunal Constitucional

En la sustentación de fondo de su sentencia, el Tribunal Constitucional hace mención –en primer lugar- al artículo 4º del Convenio n° 98 de la Organización Internacional del Trabajo – OIT, que fue aprobado por el Congreso de la República en 1963 y que establece que “[d]eberán adoptarse medidas adecuadas a las condiciones nacionales, cuando ello sea necesario, para estimular y fomentar entre empleadores y las organizaciones de empleadores, por una parte, y las organizaciones de trabajadores, por otra, el pleno desarrollo y uso de procedimientos de negociación voluntaria con objeto de reglamentar, por medio de contratos colectivos, las condiciones de empleo”.

En segundo término, el Tribunal recuerda que el artículo 28° de la Constitución Política de 1993 señala que “[e]l Estado reconoce los derechos de sindicación, negociación colectiva y huelga. Cautela su ejercicio democrático: (...) 2. Fomenta la negociación colectiva y promueve formas de solución pacífica de los conflictos laborales”, y que, por lo tanto, concluye la sentencia, “[la] Norma Fundamental encarga al Estado peruano el fomento de la negociación colectiva y la promoción de formas de solución pacífica de los conflictos, lo que significa no sólo que esta debe garantizar el derecho a la negociación colectiva, sino también que debe promover su desarrollo”.

En tercer término, el TC matiza el alcance de la responsabilidad del Estado de fomentar y promover la negociación colectiva, afirmando que esta labor “implica, entre otras acciones, que el Estado promueva las condiciones necesarias para que las partes negocien libremente, ante situaciones de diferenciación admisible, el Estado debe realizar determinadas acciones positivas para asegurar las posibilidades de desarrollo y efectividad de la negociación colectiva, pudiendo otorgar determinado ‘plus de tutela’ cuando ésta sea la única vía para hacer posible la negociación colectiva”.

En cuarto lugar, y como consecuencia de esta argumentación, el Tribunal desarrolla un análisis dirigido a establecer la vinculación entre las nociones de igualdad y diferenciación. Respecto a la igualdad, señala que ésta “se configura como un derecho fundamental de la persona a no sufrir discriminación jurídica alguna; esto es, a no ser tratada de manera dispar respecto a quienes se encuentren en una misma situación, salvo que exista una justificación objetiva y razonable de esa desemejanza de trato”. Luego, afirma que el principio de igualdad no es respetado “cuando en la formulación o interpretación – aplicación de la ley, se contempla en forma distinta situaciones, hechos o acontecimientos que son idénticos. Ello con el objeto de discriminar o segmentar política, económica, social o culturalmente a algún o algunos seres humanos”. Por último, prescribe que la quiebra de la noción de igualdad “se consuma a través del establecimiento de derechos, facultades, atribuciones, deberes, responsabilidades o sanciones disímiles, a pesar de ser idénticas las conductas o situaciones de las personas involucradas en dicho proceso”.

En lo que se refiere al concepto de diferenciación, la sentencia reconoce que “el principio de igualdad no se encuentra reñido con el reconocimiento legal de la diferencia de trato, en tanto ésta estuviere fundada en una base objetiva, razonable, racional y proporcional”. A continuación, desarrolla la posibilidad de establecer un trato diferenciado en función de la naturaleza de las cosas, precisando “que en una relación jurídica pueden existir un determinado orden, peculiaridades y características singulares que en consumo dan sentido y razón de ser a ésta”. Prosigue el Tribunal, indicando que “el principio de igualdad no impide al operador del derecho determinar, entre las personas, distinciones que expresamente obedezcan a las diferencias que las mismas circunstancias prácticas establecen de manera indubitable” y que “la diferenciación debe perseguir una intencionalidad legítima, determinada, concreta y específica, cuyo fin sea la consecución o aseguramiento de un bien o valor constitucional, o de un bien o valor constitucionalmente aceptable”. Por último, el Tribunal señala que “la diferenciación será válida si demuestra ser proporcional a la situación de hecho y a la finalidad perseguida” (regla de proporcionalidad) y si se acredita “la adecuación del medio empleado por la ley con los fines perseguidos por ella. Esto implica la existencia de una conexión o vínculo eficaz entre el trato diferenciado que se legaliza, el supuesto de hecho que lo justifica y la finalidad que se pretende alcanzar” (regla de racionalidad).

En quinto lugar, la sentencia señala “que la noción de igualdad ante la ley no se riñe con la existencia de normas diferenciadoras, a condición de que se acredite: a) la existencia de una norma diferenciadora; b) la existencia de distintas situaciones de hecho y, por ende, la relevancia de la diferenciación; c) una finalidad específica; d) razonabilidad, es decir, su admisibilidad desde la perspectiva de los preceptos, valores y principios constitucionales; e) racionalidad, es decir, coherencia entre los supuestos de hecho y la finalidad que se persigue; y f) proporcionalidad; es decir, que la consecuencia jurídica diferenciadora sea armónica y correspondiente con los supuestos de hecho y la finalidad”.

En sexto lugar, los jueces constitucionales concluyen que “[l]a utilización de un valor o principio constitucional distinto al de la igualdad no es suficiente para asignarle legitimidad a un proceso diferenciador. Ello únicamente es viable cuando se logra demostrar la existencia de una razón suficiente, para sólo así otorgarle jerarquía prevalente en función a la naturaleza de las cosas…. En ese sentido, debe desvirtuarse la posibilidad de que exista otra manera o forma de alcanzar dicho fin”.

La sentencia refiere que la reiterada jurisprudencia del Tribunal “ha establecido que el derecho a la igualdad, consagrado en la Constitución, no significa que siempre y en todos los casos se debe realizar un trato uniforme. El derecho a la igualdad supone tratar ‘igual a los que son iguales’ y ‘desigual a los que son desiguales’, partiendo de la premisa de que es posible constatar que en los hechos no son pocas las ocasiones en que un determinado grupo de individuos se encuentra postergado en el acceso, en igualdad de condiciones, a las mismas oportunidades”. En estas circunstancias, corresponde determinar para el caso, si es necesario aplicar el concepto de discriminación inversa, mediante el cual se justifica “realizar un tratamiento diferenciado precisamente para promover la igualdad. Para ello se incita a que el Estado adopte una labor legislativa positiva y diligente, ya sea para corregir las disparidades en el goce de los derechos fundamentales o para alcanzar su integral realización”.

A partir de estos conceptos, el Tribunal concluye que “el régimen laboral de los trabajadores del sector de construcción civil posee características muy singulares que lo diferencian del de otros sectores, destacando: a) la eventualidad, pues la relación laboral no es permanente; dura mientras se ejecute la labor para la cual los trabajadores han sido contratados o mientras dure la ejecución de la obra; y b) la ubicación relativa, pues no existe un lugar fijo y permanente donde se realicen las labores de construcción”.

Como consecuencia de esta singularidad, se reconoce que “durante el desarrollo de su actividad laboral, el trabajador de construcción civil presta servicios para una multiplicidad de empleadores, tornando difusa la posibilidad de que pueda contar con una organización sindical a nivel de empresa, y resultando prácticamente inviable el que pueda negociar varias veces al año. Por ello, dada la situación peculiar del sector de construcción civil y con el fin de que la negociación colectiva no se torne en inoperante, es razonable y justificado que el Estado intervenga, estableciendo medidas que favorezcan una efectiva negociación”.

En concordancia con este razonamiento, el TC indica que “deberán expulsarse de nuestro ordenamiento jurídico aquellas normas que resulten incompatibles con un eficaz fomento de la negociación colectiva en el sector de construcción civil, y de ser el caso, expedirse normas que sin desconocer que el nivel de negociación debe fijarse por acuerdo mutuo, establezcan como nivel de negociación el de rama de actividad cuando no pueda arribarse a dicho acuerdo”. Concluye entonces que “el tratamiento diferenciado que el Estado realiza en este caso no constituye, per se, una afectación del derecho a la igualdad, ni a la negociación colectiva, pues se sustenta en criterios objetivos y razonables”.

A continuación, la sentencia analiza la incoherencia existente entre la Tercera disposición transitoria final y el artículo 45º de la Ley de Relaciones Colectivas de Trabajo (Decreto Legislativo nº 25593), concluyendo que se debía proceder conforme a lo señalado en este último artículo en el sentido de que “si se venía negociando a nivel de rama de actividad, de no existir acuerdo mutuo entre las partes para variar el nivel, debería mantenerse el mismo nivel de negociación”. Establece además que, si, en el caso de los trabajadores de construcción civil, se procedía conforme a lo dispuesto en tercera disposición transitoria final en el sentido que la negociación se hiciera a nivel de empresa, no se posibilitaba “la efectiva realización del derecho a la negociación colectiva de trabajadores –como por ejemplo, del sector de construcción civil– que por la peculiaridad de la labor que desarrollan, venían negociando en el nivel de rama de actividad, precisamente porque la negociación colectiva a nivel de empresa, prácticamente no se materializaba”.

Como consecuencia de la resolución del Tribunal Constitucional que puso fin a la controversia entre la FTCCP y CAPECO respecto a la validez de la negociación colectiva por rama de actividad en el sector construcción, ambos gremios iniciaron una etapa de relación basada en el diálogo abierto y constructivo. Con el tiempo, esta relación trascendió el ámbito estrictamente laboral y permitió la conformación de una agenda común orientada a la modernización de la actividad constructora. Dicha agenda incluye propuestas para enfrentar la grave disfuncionalidad urbana, el alto déficit de infraestructura, las consecuencias de la ocupación irregular del suelo y la producción informal de viviendas, así como la limitada capacidad del Estado para proveer bienes y servicios básicos de calidad y la falta de mecanismos eficientes y transparentes que faciliten la colaboración entre los sectores público y privado.

De igual modo, se ha logrado consolidar una estrategia integral para promover la formalización laboral, fortalecer la representación sindical, reducir los niveles de violencia en las obras y fomentar la mejora continua de las competencias de empresas, profesionales y trabajadores del sector construcción.

El valor del diálogo con resultados

La Negociación Colectiva ha sido un proceso dinámico. Desde la firma del Acta Final de Negociación Colectiva Acumulada de Construcción en Trato Directo vigente del 1º de junio del 2004 al 31 de mayo del 2005, hasta finales del 2025, todos los pliegos han sido suscritos en trato directo entre la FTCCP y CAPECO, sin participación de la autoridad del trabajo y sin un día de huelga.

En estos veintidós años, la apuesta sostenida por el diálogo ha permitido que los trabajadores del sector incrementen su capacidad adquisitiva en un 45% por encima de la inflación. Actualmente, la remuneración de un peón de construcción es 135% superior a la remuneración mínima vital y 37% mayor que el ingreso promedio nacional. Asimismo, el hecho de que no se hayan registrado paralizaciones por reclamos laborales desde 2003 ha contribuido de manera significativa a preservar la paz social en un sector históricamente afectado por las acciones delincuenciales de seudosindicatos y traficantes de tierras.

Sobre la base de este espíritu de consenso y conscientes de su responsabilidad con el desarrollo del país, ambas entidades han promovido de manera conjunta diversas iniciativas legislativas, normativas y administrativas vinculadas con la vivienda, la construcción y el desarrollo territorial. Asimismo, han buscado construir posiciones consensuadas respecto a las políticas públicas impulsadas por los diferentes niveles de gobierno en estas materias.

Desde el año 2015, la FTCCP y CAPECO han logrado articular diferentes propuestas como las del Plan Nacional de Vivienda, Desarrollo Urbano e Infraestructura 2016 - 2021; el Plan del sector construcción para los primeros cien días del gobierno nacional 2016; una propuesta para la modernización de las ciudades peruanas y la transformación del territorio nacional, que buscaba adoptar una estrategia nacional para la atención de desastres naturales, a propósito de la emergencia, presentada luego del Fenómeno de El Niño Costero en el 2017; una Estrategia Integral contra la Violencia en Obras de Construcción en el 2018.

Igualmente, ambas entidades han alcanzado posiciones conjuntas a los poderes públicos respecto a la necesidad de una Política Integral de Subsidios Habitacionales y Urbanos; del perfeccionamiento de la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones; y del impulso a la construcción formal como una respuesta eficiente al tráfico de tierras. A raíz de los graves casos de corrupción que se descubrieron en el sector construcción en el 2016 y el 2018, propusieron la suscripción de un Pacto por la Ética en la Actividad Constructora, que involucrase a los sectores público y privado, y establezca principios, compromisos y acciones destinados a proveer una construcción más segura, más competitiva, más transparente y mejor orientada hacia la búsqueda del bien común. Con la llegada de la pandemia del COVID-19 en 2020, ambas instituciones presentaron un Plan para la Reactivación del sector construcción que fue afectado por una contracción de 13.9% al cierre de dicho año.

Luego, a raíz del grave impase institucional producido durante la campaña para las elecciones presidenciales del año 2021, CAPECO y la FTCCP suscribieron una serie de pronunciamientos con la finalidad de promover el diálogo entre los poderes públicos, así como una agenda de reformas para fortalecer la institucionalidad democrática y, muy específicamente, para modernizar el sector construcción.

CAPECO y la FTCCP también han desarrollado una estrategia común de gestión en los órganos de dirección de entidades públicas como el SENCICO o el CONAFOVICER. Igualmente, han trabajado posiciones conjuntas como miembros de instancias y grupos de trabajo, como la Comisión Consultiva de Vivienda y Urbanismo del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento; la Comisión Multisectorial de naturaleza permanente coordinación y seguimiento de las acciones de prevención y sanción de la violencia en la actividad de construcción civil del Ministerio del Interior; el Consejo Nacional del Trabajo; o el Consejo Permanente para la Vivienda, la Construcción y el Territorio en el que participaron también el Colegio de Arquitectos del Perú – CAP y el Colegio de Ingenieros del Perú – CIP.

En el año 2022 ambos gremios suscribieron el Pacto por la Construcción de un Perú Mejor. El acuerdo incluye objetivos específicos, como reducir la informalidad en la construcción civil, incrementar la capacitación técnica de los trabajadores y promover prácticas laborales responsables que respeten los derechos laborales y fortalezcan la seguridad en las obras.

En la Negociación Colectiva del año 2022-2023 se acordó constituir una nueva categoría laboral; la de los Vigías que, entre otras cosas, permitió la incorporación de un número importantes de mujeres al empleo formal en construcción. Las partes convinieron en que los trabajadores que realizan funciones de vigías serían incluidos dentro del ámbito del régimen especial de construcción civil con la categoría de Peón.

Para el siguiente año, en la Negociación Colectiva 2023-2024 se acuerda la creación del Fondo de Capacitación para los Trabajadores en Construcción Civil del Perú que se constituye como asociación de naturaleza especial con personalidad jurídica de derecho privado y que tendrá como objeto financiar la capacitación de los trabajadores de la construcción civil. Por acuerdo de las partes, que la gestión del Fondo se efectuará de manera bipartita y que las acciones de capacitación serían realizadas por CAPECO, de manera directa o indirecta. El patrimonio del Fondo será financiado por las empresas empleadoras de trabajadores en construcción civil, con un aporte obligatorio de S/ 0.20 por jornada básica diaria de cada trabajador.

Este beneficio para el trabajador se extiende en la Negociación Colectiva 2024-2025 al establecer que los hijos de trabajadores de construcción civil, a nivel nacional, también podrían ser beneficiarios de la capacitación que se ofrezca. De ser necesario y acreditada la necesidad, se podrá otorgar becas financiadas a través de dicho Fondo.

Estos veintidós años de logros a través de la negociación colectiva entre la FTCCP y CAPECO significan más de dos décadas de diálogo y esfuerzo conjunto que han transformado las condiciones de trabajo en el sector construcción, beneficiando a miles de trabajadores y sus familias, pero también han favorecido la productividad y la innovación en la industria de la construcción y posicionado a ambos gremios como un actor clave en el perfeccionamiento de políticas públicas vinculadas a la vivienda, la infraestructura y el desarrollo territorial. Esto demuestra que la colaboración y el compromiso son las bases para construir un Perú mejor para todos.

LA INFORMALIDAD EN EL PERÚ

La informalidad es el principal obstáculo para que el país pueda alcanzar el desarrollo sostenible que implica vincular la competitividad económica, el bienestar social, el aprovechamiento adecuado de los recursos naturales y la institucionalidad democrática. Existe además una delgada línea que separa a las actividades informales de las claramente ilegales y delictivas, como ocurre con la minería ilícita, la explotación incontrolada de los bosques, el contrabando, el tráfico de drogas y de terrenos y la construcción informal.

Sobre esto último, cada vez es más evidente que la ocupación de suelo a través de procesos de invasión y la construcción informal tienen graves consecuencias económicas, sociales, ambientales e institucionales, especialmente en las áreas urbanas del país porque impiden la provisión oportuna y económica de servicios básicos; dificultan la conexión vial y la articulación de la ciudad; producen escasez de espacios públicos y áreas verdes; propician la segregación espacial entre la “ciudad rica” y la “ciudad pobre”; incrementan la contaminación ambiental y constituyen el caldo de cultivo para la criminalidad organizada y la inseguridad ciudadana.

Las familias de menores ingresos son las más afectadas con el tráfico de tierras y la informalidad de la construcción, pues éstas reducen sensiblemente sus oportunidades de progreso personal y ponen en peligro sus propiedades y hasta sus propias vidas: la informalidad es sin duda la principal causa de devastación frente a la ocurrencia de fenómenos naturales severos.

Además, la prevalencia de estas actividades en nuestro país pone en grave peligro la institucionalidad democrática e incentiva la corrupción. Quienes lucran con las actividades delictivas a gran escala y con la informalidad han adquirido un poder significativo, infiltrando sobre todo a las entidades públicas encargadas de combatirlas (la policía, el ministerio público, el sistema judicial, las reguladoras de actividades económicas) pero también han adquirido presencia política sobre todo en los gobiernos locales y regionales.

Algunas cifras permiten graficar el impacto y las consecuencias de la informalidad en el sector construcción. En primer lugar, a partir de los datos de los censos nacionales y de las mediciones anuales que CAPECO realiza sobre el mercado habitacional formal, la construcción informal de viviendas, que en Lima Metropolitana superó las 570 mil unidades entre el 2008 y el 2020, lo que equivale al 67% de la producción habitacional total en la capital de la república en dicho periodo, de acuerdo a un estudio desarrollado por CAPECO en el 2021. En el interior del país, esta proporción podría haber superado el 80%.

En segundo término, un estudio del Ministerio de Vivienda del año 2012, reveló que, en las 79 ciudades más pobladas del país, existían 8,900 barrios urbano marginales asentados cuyo origen fue la invasión de terrenos, donde residía el 40% de la población urbana (7 millones 600 mil habitantes) y en las que las condiciones de vida y las oportunidades de desarrollo de las familias que habitan en estos barrios son mínimas.

El 84% de estos barrios presentaba pistas de tierra o afirmadas, el 70% no contaba con áreas verdes, el 41% no tenía alcantarillado, el 37% carecía de agua potable y el 74% estaba en condición de vulnerabilidad frente a desastres naturales.

Precisamente, el riesgo de afectación en caso de un desastre natural es mucho mayor entre quienes habitan viviendas construidas informalmente. Un estudio efectuado en el año 2009 por Centro de Estudios y Prevención de Desastres (PREDES) con el patrocinio de la cooperación suiza, estimó que un sismo en Lima Metropolitana con una intensidad similar del que se produjo en Pisco en el año 2007, provocaría 51 mil muertos, 686 mil heridos y 549 mil viviendas inhabitables o colapsadas.

Otro dato relevante es que la construcción informal de viviendas encarece de manera significativa la provisión de servicios públicos. Un estudio desarrollado por GRADE en el año 2012 reflejaba que las familias limeñas que acceden al agua potable a través de camiones cisterna pagaban cinco veces más por este servicio que aquellas que tienen conexión a la red pública. Una evaluación efectuada por CAPECO, comparando un asentamiento informal (Pachacútec en Ventanilla donde viven 47,700 familias) un proyecto habitacional de interés social situado en un lugar cercano (Collique en Comas para 10,600 viviendas), demostró que la inversión requerida para dotar de servicios de agua potable y alcantarillado a un barrio no formal llega a ser nueve veces mayor que la que se necesita para proveérselos a quienes habitarían en un proyecto inmobiliario legal.

Un estudio de Sedapal del año 2021 mostraba que dotar de servicios de agua potable y alcantarillado a una familia asentada informalmente en Lima Metropolitana podía llegar a costar lo mismo que una vivienda social del Programa Techo Propio. (Figura 2.1).

Un estudio del Grupo de Análisis para el Desarrollo (GRADE) ha determinado que el 93.0% de la expansión producida en las 43 principales ciudades del país, entre el 2001 y el 2018, corresponde a tráfico de tierras o a lotizaciones informales.

Por último, en el año 2022, un reporte del INEI señalaba que la pobreza afectaba al 27.5% de la población del país y la pobreza extrema al 5.0%. En 2023, estos indicadores alcanzaron el 29.0% y el 5.7%, respectivamente. Ello implicaba un incremento de 8.8 y 2.8 puntos porcentuales respecto a las cifras alcanzadas en 2019. El crecimiento de los niveles de pobreza se dio sobre todo en áreas urbanas donde la invasión y el tráfico de tierras eran más intensos.

Los altos niveles de informalidad que afectan a la construcción demuestran las limitaciones de las dos estrategias emprendidas desde el Estado para combatirla: la regularización y la represión. La necesidad de la regulación, partió de una modificación de la percepción negativa que se tenía de las barriadas, expresada en la Ley de remodelación, saneamiento y legalización de barrios marginales (Ley n.° 13157) de 1961 y alcanzó su máxima expresión en la Ley de Promoción del Acceso a la Propiedad Formal (Decreto Legislativo n.° 803) de 1996, que a través de COFOPRI impulsó la titulación de más de 2.5 millones de títulos de propiedad individual sobre terrenos invadidos en áreas urbanas y rurales.

Otras disposiciones, como la Ley General de Habilitaciones Urbanas (Ley n.° 26878) de 1997, la Ley de Regularización de Edificaciones, del procedimiento para la Declaratoria de Fábrica y del régimen de unidades inmobiliarias de propiedad exclusiva y propiedad común (Ley n.° 27157) y la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones (Ley n.° 29090) establecieron disposiciones muy flexibles para permitir la regularización de urbanizaciones y edificaciones informales. La gran mayoría de estas normas también establecieron reglas muy estrictas que prohibían las invasiones y sancionaban las construcciones informales que se produjeran a partir de la vigencia de aquellas. Incluso, en el 2015 se modificó el artículo 920° del Código Civil que extendió de uno a quince días el plazo para que el propietario de un predio pueda “repeler la fuerza que se emplee contra él o el bien (ocupado ilegalmente) y recobrarlo”.

Todas estas disposiciones no solo fueron incapaces de reducir las invasiones o las construcciones informales sino que fueron en la práctica dejadas sin efecto, por otras disposiciones legales que periódicamente prorrogan el plazo para la regularización de edificaciones y urbanizaciones.

Como consecuencia de ello, las invasiones y las construcciones informales se han convertido en un rentable negocio para asociaciones delictivas muy poderosas que no solo practican la extorsión y la violencia para sus fines, sino que han infiltrado a la administración pública y diversificado su campo de acción, constituyendo redes ilegales de lavado de activos y legalización de ocupaciones informales, mediante transferencias sucesivas de la propiedad. En varias localidades del país, Lima incluida, estas organizaciones criminales han logrado incluso, hacerse del poder local e incluso presencia parlamentaria, convirtiéndolas en “zonas liberadas” en las que impera su propia “legalidad”.

Un nuevo enfoque

El fracaso del modelo de regularización-represión para reducir la informalidad hace necesario reemplazarlo por uno nuevo que, sin dejar totalmente de lado las acciones punitivas o de regularización, ponga el acento en iniciativas que promuevan la formalidad. Más que combatir la informalidad se trata de generar incentivos para que la construcción sea formal.

La necesidad y la viabilidad de tal estrategia se sustentan también en cambios que se han venido dando en las condiciones demográficas, sociales y económicas de nuestro país, que podrían favorecer este cambio de modelo. En primer lugar, desde inicios del siglo XXI, la población peruana ha experimentado un inédito proceso de movilidad social positiva como consecuencia de la reducción de los niveles de pobreza (de 49% en 2004 a cerca de 28% en el 2024) y de la desigualdad en la distribución de ingresos (de 0.50 en 2024 a 0.40 en 2024), el ensanchamiento de la clase media emergente (de 28.7% en 2007 a 46.0% en el 2024, en Lima Metropolitana) y la persistencia del bono demográfico hasta el año 2045. Todo ello genera una expectativa por acceder a mejores condiciones de vida y, contrariamente, quita legitimidad social a los procesos informales de invasión de terrenos y de edificación.

En segundo lugar, el sector privado ha ido desarrollando productos y estrategias específicas para atender al segmento de mercado emergente. Son prueba de ello: (a) La extensión del retail moderno (tiendas por departamentos, de mejoramiento del hogar y autoservicios) hacia zonas donde predomina la población de ingresos medios y bajos de los principales centros urbanos del país; (b) la provisión de servicios privados de educación y salud que reemplazan a los ineficientes operadores públicos; (c) la difusión del crédito, sea por el fortalecimiento de las instituciones de microfinanciamiento o por la adopción de estrategias específicas para el segmento emergente por parte de las entidades bancarias; (d) la consolidación de clusters productivos con activa presencia de pequeñas y microempresas en zonas emergentes como Gamarra, Villa El Salvador, San Juan de Lurigancho; (e) el desarrollo de una oferta potencial para la provisión de vivienda en estos segmentos, tanto en el ámbito inmobiliario, constructivo como de provisión de materiales.

El Estado también ha comenzado a modificar su enfoque de políticas sociales, destacando la implementación y fortalecimiento de programas habitacionales y urbanos basados en el subsidio a la demanda -que han multiplicado sus presupuestos por ocho desde el 2002- y la puesta en operación de servicios públicos modernos como el Metropolitano, el Metro de Lima y el Tren de Cercanías Barranca-Lima-Ica, que no solo reducen la segregación socio-espacial (la división “ciudad rica” y “ciudad pobre”) sino que promueven buenos hábitos entre sus usuarios y difunden los beneficios de la formalidad y del orden.

La FTCCP y CAPECO buscan enfrentar de una manera integral y coordinada todos los obstáculos que impiden o dificultan el acceso de la población, especialmente la más carenciada, a la construcción formal. Los objetivos estratégicos a alcanzar con esta propuesta son:

1. Promover la generación de suelo urbano mediante nuevos mecanismos de planificación y gestión territorial, para impulsar la oferta formal de vivienda, equipamientos y servicios y desalentar la invasión de tierras.
2. Impulsar la provisión de materiales y servicios de construcción de calidad e incentivar la participación de proveedores solventes en el segmento de vivienda social para reducir la participación de la oferta informal e ilegal.
3. Fortalecer a los operadores que actúan en el diseño y construcción de viviendas en el segmento social, especialmente a través del perfeccionamiento y diversificación de las políticas públicas dirigidas a este segmento.
4. Incentivar la formalización laboral y la productividad de los trabajadores, de los profesionales y de las empresas en el sector construcción.
5. Difundir una cultura de la formalidad y de la legalidad, que estimule cambios en la conducta de los ciudadanos así como de los actores sociales y económicos, públicos y privados, y promover la integridad y la transparencia.

Informalidad laboral en la construcción

En cuanto a la mano de obra productiva en el sector construcción, cifras del Reporte Laboral del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo señalaban que, en el año 2022, alrededor de un millón 303 mil personas, 86.4% de quienes laboraban en esta actividad, trabajaban informalmente; es decir, sin que su unidad productiva esté registrada ante la administración tributaria o sin la posibilidad de acceder a beneficios sociales pagados por el empleador. Al comparar los niveles de informalidad en el periodo 2019-2022, se observa que la tasa de empleo informal mantuvo una tendencia creciente al pasar de 80.2% en el 2019 a 86.4% en el 2022.

Estos trabajadores no perciben las remuneraciones establecidas a través de los pactos colectivos y se encuentran en riesgo de sufrir accidentes porque en este tipo de obras tampoco se cumple la normativa de seguridad y salud que, en el caso de la construcción, es muy exigente. Paradójicamente, una parte de estos trabajadores informales laboran en proyectos desarrollados por entidades estatales, especialmente gobiernos regionales y locales, que se ejecutan a través de las modalidades de contratación de constructores privados o por administración directa, en la cual las obras son realizadas por las entidades públicas con sus propios recursos humanos.

A pesar de ello, en el sector construcción, la dinámica laboral durante el periodo 2019-2022 comenzó reflejando una variación positiva en el año 2019 (5.2%), pero el siguiente año se vio afectado por los efectos adversos de la pandemia COVID-19 al registrar una caída del empleo en 11.1%. No obstante, en el año 2021 se recuperó significativamente al crecer 32.7% y en menor proporción para el año 2022 en 4.7%.

Un estudio del INEI asegura que en el 2023 se generaron un millón 133 mil 142 puestos de trabajo en el sector construcción, lo cual implicó una disminución de 9.7% en comparación con el año previo, lo que significó una pérdida total de 121 mil 872 empleos. (Figuras 2.2 y 2.3)

En cuanto a la contratación, en el caso de la administración directa, los trabajadores de construcción civil son empleados como “obreros municipales” o denominaciones similares, a pesar de que las tareas que desempeñan corresponden a la actividad de construcción civil. Esta modalidad además es muy vulnerable a casos de corrupción y a la baja calidad en las obras, debido a la falta de cuadros técnicos en los órganos ejecutores, a la excesiva discrecionalidad de que disponen éstos últimos para tomar decisiones y a la ausencia de mecanismos independientes de seguimiento y supervisión de obras. Cuando se trata de terceros ejecutores, las partidas de mano de obra incluidas en los presupuestos base que sirven para el proceso de contratación, no siempre consideran las remuneraciones ni las demás condiciones laborales de los trabajadores de construcción civil pactadas en la negociación colectiva por rama de actividad.

En ambos tipos de contratación, además de perjudicar a los trabajadores con menores prestaciones salariales y mayores riesgos, también se afecta la calidad de las obras, porque los operarios menos calificados son los más predispuestos a trabajar en estas condiciones. De otro lado, cuando las entidades públicas contratan a ejecutores privados de obras, se discrimina a aquellas empresas que no están dispuestas a incumplir las obligaciones laborales propias del régimen de construcción civil, restringiendo la competencia y propiciando la participación de empresas menos confiables.

Cabe señalar que, la actividad constructora tiene una completa regulación que garantiza el cumplimiento de las obligaciones laborales y de las exigencias de seguridad que promueve la competitividad de todos los actores que participan en ella.

Estas carencias se agravan por el carácter estacional y temporal del trabajo en construcción, lo que hace que la mayoría de trabajadores de este sector intercalen periodos en los que cuentan con estos mecanismos de protección social con otros en los que no se benefician de ellos.

Promoción de la formalidad en la construcción

Desde hace veintidós años, la FTCCP y CAPECO han establecido los salarios y demás beneficios laborales que corresponden a los trabajadores de la construcción a nivel nacional. Este proceso está respaldado por un enfoque en la educación técnica. En este sentido, el sector cuenta con el SENCICO como la entidad de gestión tripartita, responsable de la formación de cuadros técnicos, de la actualización normativa y del desarrollo de la investigación y la innovación en el sector de la construcción con el objetivo de garantizar las competencias laborales de los trabajadores, promover la competitividad de las empresas y favorecer la formalidad sostenibilidad de la industria. No obstante, la acción de la institución educativa en estos ámbitos presenta notorias deficiencias que afectan el trabajo formal, a las que se suma la intervención de bandas delincuenciales que, bajo la fachada de seudosindicatos, no solo extorsionan a trabajadores y empresas, sino que también agravan la precarización de las condiciones laborales en las obras.

En ese contexto, los dos gremios representantes del sector construcción coinciden en que, para promover la formalidad, es necesaria la adecuación de las normas de contratación pública a fin de exigir a las instituciones estatales ejecutoras de obras, que incorporen en sus presupuestos referenciales los costos de mano de obra reales, a fin de garantizar el cumplimiento de las obligaciones laborales derivadas de pactos colectivos y de las normas laborales que rigen el sector. Asimismo, es necesario que las oficinas de control institucional de dichas entidades prioricen en sus planes de supervisión, la verificación del cumplimiento de estas obligaciones.

Las instituciones sindicales, gremiales y reguladoras deben cooperar entre sí con la finalidad de efectuar una adecuada supervisión del cumplimiento de obligaciones laborales y de seguridad tanto por entidades contratantes, empresas de la construcción como por trabajadores y sus organizaciones sindicales de comprometer la aplicación de sanciones gremiales a quienes las incumplan.

Adicionalmente, la FTCCP, CAPECO y CONAFOVICER consideran que las instancias rectoras y supervisoras del Estado que intervienen en los procesos de contratación deben vigilar que las entidades públicas cumplan con las obligaciones laborales que el propio Estado respalda.

Con tal propósito, el Ministerio de Economía debería disponer que en los presupuestos para la contratación pública de obras y en aquellas ejecutadas bajo administración directa, se incluya obligatoriamente los costos de mano de obra que reflejen las remuneraciones y demás prestaciones laborales establecidas en los pactos de negociación colectiva del régimen de construcción civil. Ello implica la modificación del Reglamento de Contrataciones del Estado.

Además, las entidades del gobierno central que cuenten con programas de inversión que son ejecutados por gobiernos subnacionales mediante transferencia de recursos, deberían incluir en sus Reglamentos Operativos y en los convenios de ejecución; la obligación de que los presupuestos de obra incluyan las remuneraciones y demás prestaciones laborales del régimen de construcción civil y que, en sus labores de supervisión de los procesos de contratación y de ejecución de obras, se incluya una verificación del cumplimiento de estos requisitos. Se trata de programas de inversión que tienen altos presupuestos y en los que los mecanismos de control no son lo suficientemente estrictos.

Para garantizar el cumplimiento de las disposiciones laborales y promover la formalidad en el sector, es fundamental que el Organismo Especializado para las Contrataciones Públicas Eficientes (OECE) incluya esta obligación en sus directivas y manuales. Además, sus acciones de supervisión de procesos de contratación deben incluir la verificación de su cumplimiento y establecer sanciones claras para quienes infrinjan esta normativa, fortaleciendo así la responsabilidad de las entidades contratantes.

En esta misma línea, la Contraloría General de la República debe incorporar la verificación de las obligaciones laborales en sus exámenes especiales y acciones de control concurrente en obras públicas. Al identificar incumplimientos, esta entidad debe disponer sanciones efectivas, asegurando que los estándares laborales sean respetados en todas las etapas del proceso de construcción.

La Superintendencia Nacional de Fiscalización Laboral (SUNAFIL) también tiene un rol crucial al supervisar tanto a contratistas privados como a entidades públicas. Sus acciones de control deben enfocarse en garantizar el cumplimiento de las normativas laborales y, cuando sea necesario, imponer sanciones ante las irregularidades detectadas. También es indispensable mejorar la regulación de la ejecución de obras por administración directa, definiendo con precisión las condiciones que deben cumplir las entidades ejecutoras y los proyectos bajo esta modalidad. Asimismo, deben implementarse mecanismos de control rigurosos que aseguren una gestión transparente y eficiente de los recursos públicos.

En el Perú existe una cultura de tolerancia y complacencia con la informalidad. Para generar, además, una conciencia colectiva en la sociedad en pro de la formalidad, se deberá impulsar la realización de campañas de promoción y difusión de la formalidad en la construcción, dirigidas prioritariamente a las familias (especialmente las más pobres), a los maestros de obra y obreros de construcción, a los comerciantes (en particular los pequeños negocios como ferreterías o depósitos de materiales) y a las municipalidades en donde proliferan las construcciones informales.

Es importante el reconocimiento y la difusión de prácticas que promuevan la construcción formal, desarrolladas por organizaciones sociales, empresariales, laborales y estatales. Para ello será indispensable contar con el apoyo de medios de comunicación, de líderes de opinión; así como de instituciones que evalúan y reconocen las buenas prácticas sociales y empresariales.

También será crucial adoptar mecanismos que faciliten el acceso a la información técnica sobre materiales de construcción. Esto debe enmarcarse dentro de las normas legales de rotulado y etiquetado, que obligan a identificar el país de origen, el fabricante, las especificaciones técnicas básicas, el cumplimiento de normas técnicas y las instrucciones para su correcto uso, garantizando así la transparencia y la calidad en el mercado.

Paralelamente, se debe fortalecer las asociaciones de propietarios, juntas de vecinos y organizaciones comunales, promoviendo actividades que favorezcan la convivencia, la solidaridad, el respeto por los derechos ajenos y el cumplimiento de obligaciones legales. Estas organizaciones también son claves para garantizar el mantenimiento adecuado de viviendas y áreas comunes, lo que resulta especialmente relevante en los programas de vivienda social y mejoramiento de barrios, donde la gestión comunitaria tiene un impacto directo en la calidad de vida.

Es fundamental incorporar en el currículo escolar contenidos pedagógicos que fomenten valores como la formalidad, el respeto por las leyes y el ejercicio de derechos ciudadanos, destacando los beneficios de la construcción formal. Para asegurar un alcance efectivo, es indispensable usar redes sociales y medios audiovisuales que permitan un mensaje claro y homogéneo tanto para alumnos como profesores. Complementando estas acciones, una campaña masiva y permanente de difusión sobre programas estatales de vivienda, ahorro previo, uso y mantenimiento de infraestructuras y mecanismos pro formalidad, contribuirá a un mayor entendimiento y adhesión. Esto requiere una estrecha coordinación entre las instancias del Gobierno Nacional y los agentes privados involucrados en estos programas.

Adicionalmente, se necesita que el SENCICO incorpore en sus investigaciones proyectos que mejoren competencias laborales, optimicen la seguridad y salud en el trabajo y eficiente en la gestión de procesos. Estos objetivos deben definirse en conjunto con empresas, sindicatos, academia y el Estado, alineándose con las políticas del CONCYTEC.

Igualmente, se requiere actualizar constantemente la capacitación técnica para preparar a trabajadores y profesionales en nuevos materiales, sistemas y tecnologías innovadoras, mejorando la competitividad y sostenibilidad del sector. Y, se precisa una estrategia integral contra la violencia en obras, que incluya prevención, investigación y sanción a bandas organizadas, junto con la promoción de buenas prácticas de seguridad. Esto garantizará un sector más profesionalizado, seguro y eficiente. Estos temas se tratarán en las siguientes partes del presente libro.

Estrategia conjunta para la formalización laboral

En busca de promover la formalidad, la competitividad de trabajadores y empresas de construcción civil; así como el cumplimiento de las obligaciones laborales, sociales, de seguridad y salud ocupacional a través de la realización y profundización de iniciativas de difusión, formación, sensibilización, investigación, capacitación y modernización normativa y legal en beneficio de los trabajadores de construcción civil; la FTCCP, CAPECO y el CONAFOVICER suscribieron en octubre de 2018 un Convenio de Cooperación Interinstitucional con seis objetivos específicos.

El primero es formular propuestas legislativas, normativas y administrativas que promuevan el cumplimiento de las obligaciones laborales y las normas de seguridad y salud ocupacional, tanto por entidades públicas como por empresas privadas.

Segundo, efectuar campañas conjuntas para promover y facilitar a las entidades públicas y empresas privadas, el cumplimiento de las obligaciones laborales y sociales, así como las normas de seguridad y salud ocupacional en el sector construcción. Tercero, impulsar, promover la realización de proyectos de investigación y desarrollo dirigidos a fomentar la competitividad y la productividad de trabajadores y empresas del sector construcción.

En cuarto lugar, impulsar la realización de programas de capacitación, formación técnica y certificación de competencias en beneficio de los trabajadores de construcción civil afiliados a CONAFOVICER. Además, en quinto lugar, colaborar en la identificación, y de ser el caso, en el desarrollo de proyectos conjuntos de responsabilidad social, dirigidos a mejorar las condiciones de vida y oportunidades de desarrollo de los trabajadores de construcción civil afiliados. En sexto lugar, se coincide en desarrollar campañas conjuntas de promoción de la formalidad laboral entre actores públicos y privados, y en la sociedad en general.

Desde la suscripción de este Convenio, las tres entidades han venido efectuando un conjunto de actividades dirigidas a fomentar la formalización del empleo en la construcción, siendo sus principales propósitos promover el cumplimiento en el pago de las remuneraciones de los trabajadores de construcción civil que son acordadas en los pactos colectivos suscritos por la FTCCP y CAPECO y ratificadas por la autoridad del trabajo; impulsar el proceso de certificación de competencias de los trabajadores; optimizar el proceso de implementación del Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil – RETCC y del Registro Nacional de Obras de Construcción Civil – RENOCC; fomentar la innovación y la investigación en la actividad constructora para favorecer la competitividad de trabajadores, la optimización de la gestión en obras y la difusión de tecnologías y procesos constructivos sostenibles.

Comité de formalización

Para la implementación de este convenio, la FTCCP, CAPECO y el CONAFOVICER conformaron el Comité de Formalización Laboral, instancia encargada de formular propuestas de políticas en materia de construcción civil orientadas a impulsar las grandes obras de infraestructura bajo criterios de formalización del trabajo y reconocimiento de los derechos consagrados en el Régimen Especial Laboral de Construcción Civil.

De igual manera, el Comité de Formalización comparte el interés por promover la competitividad de los trabajadores y las empresas del sector, razón por la cual centra su agenda en la sensibilización y la incidencia política de los actores públicos y privados involucrados. En ese marco, desarrolla acciones vinculadas con la difusión de los acuerdos de la negociación colectiva y la elaboración de propuestas que contribuyan a fortalecer la institucionalidad del sector.

En coherencia con estos objetivos, los ejes temáticos sobre los cuales el Comité orienta sus acciones interinstitucionales abarcan diversos ámbitos: el respeto y la fiscalización del cumplimiento de los derechos laborales; la protección del régimen especial de construcción civil y de los derechos de los trabajadores; el acceso a mejores niveles salariales; la promoción de la salud y seguridad ocupacional; y la consolidación de la formalización laboral. La consecución de estos propósitos requiere el compromiso activo y sostenido del Gobierno nacional, los gobiernos regionales y locales, así como del sector privado, a fin de garantizar su efectiva implementación y sostenibilidad en el tiempo.

Para que las entidades gubernamentales comprendan y adopten los objetivos del Comité de Formalización en sus gestiones, ha sido importante el fortalecimiento de capacidades. A través de diversas actividades, el Comité ha buscado sensibilizar a estas entidades sobre la importancia de incorporar el Régimen Laboral Especial de Construcción Civil en sus presupuestos y proyectos, y de alinear sus procesos con los principios establecidos en dicho documento.

Uno de los principales aliados en este esfuerzo de concientización ha sido la Asamblea Nacional de Gobiernos Regionales (ANGR), entidad que agrupa a las 25 regiones del país y ejerce una influencia clave en la ejecución de obras de infraestructura. En un taller virtual, fue expuesto ante sus representantes el Manual de Régimen Laboral Especial de Construcción Civil, una herramienta orientada a fomentar la inclusión de los costos laborales y las tablas salariales correspondientes en los presupuestos regionales. Este manual busca asegurar que las obras impulsadas desde los gobiernos subnacionales contemplen desde su planificación las obligaciones laborales, garantizando condiciones adecuadas para los trabajadores del sector.

La Asociación de Municipalidades del Perú (AMPE) ha sido otro actor fundamental en este proceso de fortalecimiento de capacidades. La agrupación, que cuenta con la participación de cerca de 2,000 gobiernos municipales, ha colaborado en la difusión del documento a sus representantes. A ellos, se les explicó la obligatoriedad de incorporar este régimen en sus presupuestos, especialmente cuando se trata de obras de administración directa. Adicionalmente, se elaboró el Manual Orientador para el Cumplimiento del Régimen de Construcción Civil, dirigido a funcionarios de los gobiernos subnacionales, que facilita la incorporación de las disposiciones del régimen en los proyectos municipales, ayudando al cumplimiento de la normativa laboral por parte de los gestores de las obras locales.

Las alianzas estratégicas han constituido un factor clave para fortalecer el desarrollo y la regulación del sector de la construcción, promoviendo también la colaboración con organismos internacionales y entidades sectoriales. Estas alianzas buscan no solo mejorar las condiciones laborales y de seguridad de los trabajadores, sino también apoyar el crecimiento ordenado y regulado de la industria a través de buenas prácticas y enfoques interdisciplinarios.

Con la Oficina Regional de la Organización Internacional del Trabajo (OIT) para América Latina y el Caribe, con sede en el Perú, se acordó una agenda conjunta que aborda temas como el diálogo social, la legislación laboral comparada así como la salud y seguridad en el trabajo. La experiencia y el conocimiento de la OIT en el ámbito laboral global aportan una perspectiva valiosa que puede ayudar a elevar los estándares del sector en el país, promoviendo un ambiente de trabajo seguro, justo y equilibrado.

Asimismo, el Ministerio del Interior (MININTER), que tiene la obligación de encabezar la lucha contra la violencia en el sector de la construcción, también ha sido un gran aliado. Dado el impacto negativo de la violencia en la productividad de las empresas y la seguridad de los trabajadores, a través del Decreto Legislativo n.° 1187 se constituyó en el MININTER una comisión de carácter permanente para atender la problemática del crimen organizado en el sector, de la que forman parte la Policía Nacional, el Ministerio Público, el Poder Judicial, la Asociación de Municipalidades del Perú, la Asociación de Gobiernos Regionales, el Ministerio de Trabajo y el de Vivienda. Aunque, lamentablemente ni CAPECO ni la FTCCP son miembros natos de esta comisión, se ha logrado su inclusión como invitados permanentes en sus reuniones. Esto permite que ambas instituciones participen activamente en la entrega de información relevante a las entidades de seguridad, ayudando a fortalecer las acciones preventivas y de coacción ante situaciones de violencia en el sector.

Seguridad y salud en el trabajo

A la batalla contra la informalidad laboral en el sector construcción se suma el fomento de la seguridad y salud en el trabajo. Según un reporte de la OIT del año 2023, cerca de tres millones de trabajadores mueren cada año en el mundo debido a accidentes y enfermedades relacionados con el trabajo, un aumento de más del 5% en comparación con 2015. La agricultura, la construcción, la silvicultura, la pesca y la industria manufacturera son los sectores más peligrosos, que suman 200 mil muertes por año, debido a lesiones profesionales, lo que representa el 63% del total.

Por ello, la Seguridad y Salud en el Trabajo (SST) en este sector es una preocupación constante a nivel nacional y regional debido a los riesgos inherentes. Esta actividad implica una amplia gama de procesos. Abarca trabajos en excavaciones, en altura, en caliente, en espacios confinados, izaje, etcétera, lo que la convierte en una de las industrias más peligrosas en términos de accidentes de trabajo y enfermedades ocupacionales.

Esta preocupación se acrecienta por ciertos factores que siguen atentando contra el sector y los cuales deben ser enfrentados permanentemente. Aún se observan condiciones de trabajo peligrosas, cultura de seguridad deficiente, falta de capacitación y entrenamiento insuficiente.

Según datos del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), durante la última década, en el sector Construcción formal se notificaron en promedio 2,474 accidentes de trabajo no mortales y 24 accidentes mortales por año, es decir, en promedio se han notificado siete accidentes de trabajo no mortales por día y dos accidentes de trabajo mortales por mes.

En ese contexto, la FTCCP y CAPECO, con el legítimo interés de reducir la elevada siniestralidad laboral y mejorar las condiciones de los trabajadores impulsaron la promulgación de la Ley n.º 29783 - Ley de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST).

El 28 de abril de 2010, el grupo parlamentario Partido Nacionalista Peruano presentó el proyecto de Ley basado en una propuesta hecha por la Confederación General de Trabajadores del Perú (CGTP) y la FTCCP. Este no solo comprendía al sector de la construcción sino también a todos los trabajadores del ámbito privado. Proponía elevar a rango de Ley el Decreto Supremo n.º 009-2005-TR, Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo, elevar las sanciones por infracción a la norma y crear el Consejo Nacional de Salud y Seguridad en el Trabajo.

En la exposición de motivos, dicha iniciativa legislativa señalaba que el Perú era el único país en la subregión andina que carecía de un marco de protección con rango de Ley en esta materia. Por ello, era indispensable una norma con el objetivo de promover una cultura de prevención de riesgos laborales y que abarque el deber de prevención de los empleadores, el rol de fiscalización y control del Estado y la participación de los trabajadores y sus organizaciones sindicales; quienes a través del diálogo social velarán por la promoción, difusión y cumplimiento de la normativa sobre la materia. CAPECO participó en la discusión de esta norma y apoyó su promulgación.

El 20 de agosto de 2011 se publicó en el Diario Oficial El Peruano la Ley n.° 29783, conteniendo la normativa marco que se sustenta en los derechos constitucionales a la integridad física, a la protección de la salud de las personas; así como la responsabilidad del Estado para determinar la política nacional de salud, normando y supervisando su aplicación. Esta Ley fue firmada por el presidente de la República, Ollanta Humala. Posteriormente, en abril de 2012 se firmó el Decreto Supremo n.° 005-2012-TR que aprobó Reglamento de esta Ley.

Por el esfuerzo y la dedicación puestos de manifiesto en la aprobación de esta norma, la CGTP y las bases sindicales de la FTCCP reconocieron el apoyo de destacados profesionales que impulsaron decididamente la promulgación de la ley.

Además, entre otras iniciativas, la FTCCP fomenta una serie de campañas de Promoción de la Cultura de Seguridad y Salud en el Trabajo (SST). Estas buscan no solo reducir los riesgos asociados a las distintas áreas de la construcción, sino también educar a miles de trabajadores sobre la prevención de accidentes y la implementación de medidas de seguridad en sus labores diarias. La FTCCP se ha propuesto fomentar un entorno laboral más seguro y saludable, consciente de que la educación y la prevención son pilares fundamentales para lograr un impacto positivo en el sector, propósito que también comparte CAPECO.

Con un enfoque integral, las campañas de la FTCCP abordan los principales riesgos que están presentes en el entorno laboral de la construcción. Estas iniciativas se centran en capacitar a los trabajadores en áreas específicas que, por su naturaleza, son especialmente propensas a accidentes si no se adoptan las precauciones adecuadas. También en las iniciativas conjuntas que desarrollan la FTCCP y CAPECO, el tema de la prevención de riesgos en las obras es de absoluta prioridad.

Entre los temas prioritarios en esta capacitación, destacan la Ergonomía y Manipulación Manual de Cargas, donde se instruye a los trabajadores en técnicas ergonómicas que facilitan la correcta manipulación de materiales y equipos, lo que ayuda a evitar lesiones y mejorar la eficiencia en las tareas. Este entrenamiento es fundamental para reducir el riesgo de lesiones musculo-esqueléticas, que son comunes en el sector de la construcción. Otros temas esenciales son Excavaciones y Zanjas, Trabajo en Altura, Temperaturas Extremas, Energía Eléctrica, Bloqueo y Etiquetado sobre máquinas y equipos, Espacios Confinados.

A través de estas campañas, la FTCCP busca consolidar una cultura de seguridad en el sector de la construcción que permita a los trabajadores desempeñar sus labores en entornos más seguros y saludables. En este mismo sentido, CAPECO y la FTCCP coinciden en que la capacitación continua en estas materias no solo garantiza la protección de los trabajadores, sino que también contribuye a elevar los niveles de eficiencia y productividad en los proyectos de construcción, fortaleciendo así a toda la industria y promoviendo el respeto por la vida y el bienestar laboral.

En esa línea, la FTCCP y CAPECO junto con la Dirección de Seguridad y Salud en el Trabajo de la Dirección General del MTPE, las Direcciones y Gerencias Regionales de Trabajo y Promoción del Empleo, las Intendencias Regionales de la SUNAFIL iniciaron actividades conjuntas con el objetivo de afianzar la cultura de prevención, a través de acciones de difusión y sensibilización que permitirán promover la salud física y mental en el ámbito laboral.

Hay que destacar que la FTCCP ha promovido desde hace varios años el establecimiento de límites al peso que puede cargar un trabajador de construcción, por ser un factor que puede afectar la salud de quien la efectúa. En marzo 2024 se realizó con éxito el Foro 25 kilos ¡No más! en la sede del Congreso de la República. Se expuso que la iniciativa busca reducir el peso de las bolsas de cemento, con el fin de prevenir enfermedades musculoesqueléticas ocasionadas por la carga de peso excesiva en obras de construcción. Este esfuerzo es parte de una estrategia más amplia para mejorar las condiciones laborales y garantizar la seguridad y salud de los trabajadores del sector.

De manera conjunta, la FTCCP y CAPECO tuvieron un acercamiento con los principales productores de cemento del país, con los que han coincidido en la necesidad de adecuar progresivamente los sistemas productivos y logísticos de la industria cementera para concretar este objetivo.

En las obras de gran envergadura o de construcción formal, generalmente se emplean sistemas mecanizados para el acarreo de bolsas de cemento o para la provisión de concreto premezclado, lo que minimiza la manipulación manual y, por ende, el riesgo de lesiones. Sin embargo, en las construcciones de menor escala y en las que se ejecutan informalmente, las bolsas de cemento de 43.5 kg siguen siendo el estándar, lo que representa un riesgo considerable para los trabajadores que las manipulan constantemente. Entonces, es vital generar conciencia sobre los riesgos asociados al manejo de cargas pesadas. Esto incluye el uso de ayudas mecánicas para el transporte de materiales, la reducción del peso de las bolsas a estándares internacionales (por ejemplo, bolsas de 25 kg) y la capacitación continua en ergonomía y prevención de riesgos laborales.

La FTCCP, mediante sus campañas, promueve una cultura de Seguridad y Salud en el Trabajo - SST, integrando elementos normativos esenciales que contribuyen a un entorno laboral más seguro y eficiente. Entre estos aspectos se incluyen la identificación de peligros, la evaluación de riesgos y la creación de planes específicos de SST para cada proyecto, permitiendo así establecer medidas preventivas adaptadas a las características de cada obra. Herramientas como el Análisis de Trabajo Seguro (ATS) y el Permiso de Trabajo de Alto Riesgo (PETAR) son fundamentales para asegurar que los trabajadores cuenten con los controles y permisos necesarios antes de ejecutar tareas de riesgo elevado.

Además, CAPECO y la FTCCP destacan la importancia de la capacitación continua y la responsabilidad compartida entre empleadores y trabajadores. La formación en el uso de equipos de protección personal y en la identificación de riesgos es clave, así como el compromiso de ambas partes para cumplir con las normativas de SST. En obras de gran envergadura, subcomités y comités técnicos coordinan la seguridad y aseguran que las distintas fases del proyecto se realicen en cumplimiento de las directrices de SST.

Ambos gremios enfatizan la preparación para emergencias y la vigilancia de la salud de los trabajadores en actividades de alto riesgo, promoviendo tanto la seguridad física como la prevención de enfermedades ocupacionales. Esta vigilancia médica, junto con planes de respuesta ante emergencias y el uso adecuado de equipos de protección personal, forman un marco integral que contribuye a un ambiente laboral seguro y reduce la incidencia de accidentes en el sector de la construcción.

En este tema es importante mencionar, que mediante Resolución Suprema n.° 023-2018-TR se creó la Comisión Multisectorial de naturaleza temporal para la elaboración del informe técnico que contenga el proyecto de reglamento de seguridad y salud en el trabajo para el sector construcción, cuya conformación contó con la participación de representantes del Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, del Ministerio de Salud, del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento, del Seguro Social de Salud (EsSalud) y, los representantes de la Federación y CAPECO. Así, en consenso, se aprobó el Reglamento de Seguridad y Salud en el Trabajo para el sector construcción, que se concretizara mediante el Decreto Supremo n.° 011-2019-TR, publicado el 11 de julio de 2019.

Igualmente, en el marco del diálogo con resultados, mediante Resolución Ministerial 078-2021-TR, de 7 de mayo del 2021, se crea un Grupo de Trabajo Multisectorial en que el participaron, entre otros, los representantes de la FTCCP y CAPECO, con la finalidad de elaborar los protocolos específicos para la vigilancia de la salud de los trabajadores del sector construcción.

Este grupo de trabajo efectuó una labor muy positiva, logrando la emisión del Decreto Supremo n.º 018-2022-TR del 29 de diciembre de 2022, mediante el cual se aprobaron cinco protocolos específicos para la vigilancia de la salud de los trabajadores del sector construcción: a) Protocolo para la vigilancia por exposición a agentes biológicos; b) Protocolo para la vigilancia de la salud por exposición a agentes físicos. c) Protocolo para la vigilancia de la salud por exposición a agentes químicos. d) Protocolo para la vigilancia de la salud por exposición a factores de riesgo ergonómicos. e) Protocolo para la vigilancia de la salud por exposición a factores de riesgo psicosociales; aplicables a todos los trabajadores de la actividad constructora a nivel nacional.

Prestación de servicios de salud

La seguridad y salud de los trabajadores son pilares fundamentales para garantizar su bienestar y desempeño laboral. Y ante la necesidad de fortalecer la atención médica y responder a las deficiencias del sistema de la seguridad social en el país, la Federación, CONA y CAPECO impulsaron la creación de una Entidad Prestadora de Salud (EPS) diseñada para ofrecer servicios médicos de calidad.

Es así como constituyen GRANDIA EPS, probablemente el esfuerzo de gestión tripartito más ambicioso desarrollado en los veintidós años de diálogo porque, en primer lugar, eleva esta relación a un nivel de excelencia. Estas tres entidades no solo han alcanzado consensos en materia de políticas, sino que también han construido un nivel muy alto de confianza mutua y alineado sus aspiraciones hasta convertirse en accionistas de una misma empresa.

Este modelo es completamente disruptivo, ya que, históricamente, los sindicatos se han concebido como herramientas de defensa frente a las empresas. Sin embargo, en este caso, un sindicato decide crear una compañía, lo cual supone un impacto doctrinario significativo. Por otro lado, también es innovador que el gremio empresarial haya decidido asociarse con un sindicato para emprender proyectos en conjunto.

El segundo nivel de importancia de GRANDIA radica en su propósito: la creación de una EPS para los trabajadores de la construcción civil, respondiendo así un vacío evidente en la industria de servicios de salud. Los obreros, en su mayoría formales, enfrentan limitaciones en el acceso a una seguridad social eficaz. Ahora, los aportantes al CONA tienen a su disposición una alternativa de salud privada adaptada a sus necesidades.

Actualmente, las pocas EPS que operan en el mercado no comprenden las particularidades del trabajador de construcción civil y, por ende, carecen de estrategias específicas para atenderlos. Aquí es donde la alianza entre la Federación, CONA y CAPECO llena este vacío. GRANDIA no solo pretende ser una solución de mercado, sino también una empresa con un enfoque claro, orientada a mejorar las condiciones de vida de estos trabajadores y de aquellos que no son atendidos por otros seguros de salud.

El tercer nivel de relevancia de este modelo radica en su carácter social. Si bien el término “social” puede generar ciertas reservas, en este caso se expresa a través de un modelo de negocio inclusivo, orientado a generar valor compartido. La propuesta plantea que las utilidades o excedentes derivados de los aportes al Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR) se destinen a reducir los costos que los trabajadores asumen por los servicios de salud. Este enfoque no solo busca beneficiar a los trabajadores de la construcción, sino que también podría extenderse a otros sectores con características y desafíos similares, como el agro, la minería o la pesca. De esta manera, GRANDIA no representa únicamente un emprendimiento económico, sino también una apuesta por redefinir la gestión empresarial con un enfoque más humano, inclusivo y sostenible.

Un cuarto punto a considerar es el perfil de riesgo laboral de los trabajadores de construcción. Estos enfrentan enfermedades y dolencias particulares, distintas a las de otros sectores, por lo que requieren un enfoque diferenciado de atención médica. GRANDIA se posiciona como una EPS diseñada para abordar estas necesidades.

Desde el inicio de sus operaciones en 2024, GRANDIA ha buscado establecerse como una alternativa competitiva en el mercado. Opera dentro del marco legal establecido hace veintiocho años con la Ley de Modernización de la Seguridad Social. Su modelo de negocio busca mejorar el acceso a la salud mediante planes accesibles y servicios de alta calidad, no solo por sus precios, que oscilan entre 120 y 140 soles por persona (aproximadamente un 50 por ciento menos que el mercado tradicional), sino también por su enfoque en una atención más eficiente y personalizada.

La EPS ha diseñado un sistema que promueve el uso de centros de atención primaria en los que médicos generales son capaces de resolver el 90% de los casos comunes, reduciendo así los costos y descongestionando las clínicas. Este enfoque también permite optimizar la experiencia del usuario, brindando un servicio más rápido y accesible. Además, la EPS ofrece a los afiliados la posibilidad de elegir los centros de salud donde desean ser atendidos, ajustándose a las necesidades y preferencias de cada persona.

Otro de los pilares de GRANDIA es que su Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR), obligatorio para todos los trabajadores de la construcción, según el Decreto Supremo 003-98-SA, está diseñado con un enfoque adaptado a las necesidades del obrero. Al haber sido creada por gremios que conocen de cerca las condiciones laborales de la construcción, la EPS comprende los riesgos específicos que enfrentan los trabajadores y ofrece soluciones diseñadas a medida.

En su primer año de actividades, GRANDIA ha alcanzado más de 25 mil asegurados. En el ámbito del Seguro Complementario de Trabajo de Riesgo (SCTR), la Entidad Prestadora de Salud proyecta triplicar esta cifra en el corto plazo, manteniendo el foco en la calidad y accesibilidad de sus servicios. Uno de los principales desafíos para los trabajadores de construcción civil, debido a la naturaleza intermitente de su empleo, es la continuidad en el acceso a los servicios de salud. Para afrontarlo, GRANDIA planea implementar un fondo especial que mantenga la cobertura incluso en los meses sin aportes, reafirmando su compromiso social con los trabajadores de ingresos medios y bajos.

Actualmente, dispone de una red de más de 120 clínicas afiliadas en diversas regiones del país, entre ellas Lima Metropolitana, Callao, Piura, Arequipa, Cusco, Junín, San Martín, Ucayali, Cajamarca, Ica, Tacna, Tumbes, Puno, Moquegua y Loreto, con atención en todas las especialidades médicas y de rehabilitación física.

De cara al futuro, el siguiente paso de esta alianza tripartita será la creación de centros de salud propios. Cabe destacar que algunas Entidades Prestadoras de Salud actualmente operan cadenas de clínicas, modelo que podría replicarse en beneficio de los trabajadores de la construcción. En ese marco, GRANDIA proyecta establecer centros de atención primaria en zonas estratégicas, priorizando aquellas donde existe una mayor concentración de afiliados. Estos centros serían financiados mediante inversiones de terceros interesados en contribuir a la mejora del sistema de salud peruano, lo que garantizaría su sostenibilidad y permitiría la expansión progresiva de la cobertura.

Finalmente, el modelo de gestión de GRANDIA EPS se encuentra sujeto a una estricta regulación, que asegura transparencia, solvencia financiera y calidad de servicio. Todas sus operaciones están supervisadas por la Superintendencia Nacional de Salud (SuSalud), entidad que exige reportes periódicos, auditorías y reservas técnicas destinadas a garantizar la estabilidad y continuidad de las prestaciones ofrecidas.

Uno de los mayores retos que han venido enfrentando de manera conjunta la FTCCP y CAPECO, sobre todo desde el final de la primera década de este siglo, ha sido combatir la violencia delincuencial llevada a cabo por organizaciones criminales disfrazadas de sindicatos, expresada en extorsiones y asesinatos, que han cobrado la vida de obreros, profesionales, dirigentes y empresarios y que han extendido su accionar delictivo a otras actividades que afectan a la ciudadanía en general.

Inseguridad ciudadana

Durante los últimos años se ha hecho muy poco para combatir la actividad delictiva, dejándola crecer y consolidarse e incluso infiltrase en instituciones gubernamentales y estatales; razón por la cual la inseguridad ciudadana se ha convertido en uno de los más urgentes e importantes problemas nacionales ya que no existe ámbito territorial ni actividad económica, grande o pequeña, que se encuentre libre de ella.

La delincuencia y la inseguridad ciudadana han alcanzado niveles críticos, en los principales centros urbanos del país, a punto tal que según varias investigaciones sociales y de opinión pública, se ha convertido en la principal preocupación de quienes residen en ellos.

Según el Informe de Estadísticas de Seguridad Ciudadana que elabora anualmente el Instituto Nacional de Estadística e Informática-INEI, en el semestre marzo-agosto 2024, a nivel nacional urbano, el 27.4% de la población de 15 a más años de edad ha sido víctima de algún hecho delictivo. Pero, la incidencia en las principales ciudades de veinte mil a más habitantes alcanzó el 29.1%, en tanto que, en los centros poblados urbanos entre dos mil y menos de veinte mil habitantes fue de 22.7%. (Figura 3.1).

En la ciudad de Lima, la prevalencia de victimización es de 29.9%, porcentaje que es un tanto mayor al registrado en los centros poblados urbanos de más de 150 mil habitantes donde alcanzaron el 29.6%. En la Provincia Constitucional del Callao y en los centros poblados de 50 mil a 150 mil habitantes, se situó en 25.2% y 24.9%, respectivamente.

Las amenazas, intimidaciones y extorsiones afectan a 2 de cada 100 personas en las áreas urbanas. El 9.2% de la población de 15 a más años de edad declara haber sido víctima de algún hecho delictivo cometido con arma de fuego. En las principales ciudades de 20 mil a más habitantes, esta proporción alcanzó el 9.9%. El 85.9% de la población que reside en las zonas urbanas, además, percibía que puede ser víctima de algún hecho delictivo en los siguientes doce meses.

Esta situación se ha ido agravando con el tiempo. Así, según el Barómetro de las Américas, en el año 2023, el 58% de los peruanos percibía la falta de seguridad como uno de los grandes problemas del país. El Perú ocupa el tercer lugar, después de Ecuador (64%) y Bolivia (62%), en un estudio realizado en 26 países latinoamericanos. Queda claro que la persistencia de este grave problema social pone en peligro la institucionalidad democrática, como viene ocurriendo en otras naciones de la región. (Figura 3.2).

El crecimiento de la tasa de victimización por delincuencia y de la percepción de inseguridad en la población coincide con el descrédito de las instituciones dedicadas a combatirla. En el 2023, la tasa de victimización por delincuencia, según el Barómetro de las Américas, era de 29% en nuestro país, detrás de Ecuador (36%), Argentina (33%) y Nicaragua (30%).

Es evidente que se ha incrementado la magnitud y la violencia de la delincuencia en las modalidades delictivas como la extorsión y el sicariato y, con ellos, se ha producido el incremento y envilecimiento de la delincuencia juvenil. En gran medida, este escalamiento de la violencia y de la actividad delictiva es atribuible a la proliferación de organizaciones delincuenciales que cuentan con recursos técnicos, humanos, económicos y legales para actuar y que aprovechan las limitaciones logísticas que dificultan una acción eficiente de las fuerzas del orden y la morosidad e imprevisibilidad de la administración de justicia.

En los últimos años, el accionar delictivo se ha extendido a otras actividades como la minería ilegal, el narcotráfico, la trata de personas, el contrabando, la tala indiscriminada de bosques y el tráfico de tierras, generándose economías criminales que dominan partes del territorio nacional, afectando además la estabilidad democrática.

Aunque el accionar de estos grupos delincuenciales afecta a todos los estamentos de la sociedad, sin hacer distingos por condición socioeconómica o lugar de residencia, es también evidente que la actividad empresarial, de todo tamaño, se ha convertido en objetivo recurrente de la delincuencia más violenta y organizada, que antes afectaba a sectores económicos específicos como la construcción civil y la banca, se ha extendido a prácticamente todo tipo de actividades económicas, incluso a las micro y pequeñas empresas, que se encuentran en condición de mayor vulnerabilidad para defenderse de la delincuencia.

Violencia en obras

Es evidente que el sector construcción es altamente vulnerable al accionar de estos grupos delincuenciales. En primer lugar, porque en los últimos veinte años la construcción ha crecido sostenidamente y su actividad se ha extendido a buena parte del territorio nacional. En segundo término, porque esta actividad demanda mucha mano de obra no calificada y semicalificada, la que, además, por la naturaleza temporal de las obras de construcción presenta altos niveles de rotación. Por último, las obras de construcción no se desarrollan en centros de producción asentados en lugares determinados por un largo tiempo como en la mayoría de actividades empresariales, sino que se desarrollan en diferentes partes y por un corto tiempo, dificultando las acciones de protección y prevención.

Estas características de la actividad constructora han generado para las bandas organizadas, una oportunidad muy concreta y de bajo riesgo para delinquir. Lo hacen sobre todo a través de seudosindicatos, supuestas asociaciones de pobladores o de trabajadores desempleados, cuyos representantes extorsionan a las empresas constructoras para la contratación de obreros fantasma o a través del pago de “cupos” de seguridad y también a los trabajadores para “garantizarles” la seguridad y el puesto de trabajo. Para defenderse, estos grupos han desarrollado estructuras seudolegales que aprovechan las limitaciones del sistema policial-judicial y que les permiten actuar impunemente.

Con el tiempo, estos seudosindicatos se transformaron en estructuras criminales más complejas y extendieron su actividad a otros rubros. Entre las primeras organizaciones que experimentaron este cambio figuran Los Rucos de Chilca y Los Malditos de Santa Rosa, según el estudio “Alegalidad, redes delictivas y tráfico sistemático de terrenos” (2021) del investigador Nekson Pimentel Sánchez.

Los Rucos de Chilca surgieron a inicios de los años 2000 en Lima y extendieron su influencia al Sur Chico. Liderado por seudodirigentes sindicales, controlaban obras públicas y privadas mediante amenazas, cobros ilegales y manipulación de listas de trabajadores. Diversas investigaciones policiales realizadas entre 2013 y 2018 descubrieron su participación en el tráfico de terrenos y lavado de activos, además de extorsionar a empresarios bajo el pretexto de brindar “seguridad sindical”. Su accionar delictivo se incrementó notablemente, cuando uno de sus miembros fue elegido alcalde distrital de Chilca.

Por su parte, Los Malditos de Santa Rosa aparecieron alrededor de 2010 en el distrito limeño del mismo nombre. El modus operandi era similar al de Los Rucos, pero en este caso el alcalde distrital era el líder de la organización, de la que también formaban parte un juez y efectivos de la Policía Nacional. Entre 2016 y 2018, operativos policiales permitieron la captura de sus principales cabecillas, aunque varios de sus miembros se reagruparon bajo nuevas denominaciones o integraron otras redes criminales del sector construcción.

Organizaciones de este tipo se han extendido en un número creciente de localidades, lo que ha generado el agravamiento de la inseguridad ciudadana, extendiéndola a otras actividades económicas, afectando la confianza entre empresarios, trabajadores, autoridades y ciudadanos. En el sector construcción sus acciones han ocasionado la paralización de proyectos y debilitado la representación sindical legítima.

Las extorsiones implican el uso sistematizado y coordinado de amenazas directas e indirectas a los profesionales responsables de las obras, a funcionarios de las empresas constructoras o promotoras, a sub contratistas, proveedores, e incluso, a los operarios que no forman parte de su organización. Todo ello ha producido una grave afectación de la paz laboral, pérdida de vidas y el incremento de los costos de construcción.

También se ha extendido una forma más sutil de extorsión en la actividad constructora, que es la que ejercen funcionarios municipales al solicitar dinero u otros “beneficios” para el otorgamiento de licencias y otras autorizaciones vinculadas a las obras de habilitación urbana y de edificación.

En la última década se han desarrollado una serie de iniciativas procurando la reducción de este gravísimo problema social, entre las que se pueden mencionar: la implementación del Plan Ladrillo a cargo del Ministerio del Interior el 2005; la creación de la Dirección Nacional de Obras de Protección Civil, en la Policía Nacional del Perú el 2010; la tipificación y mayor sanción a delitos cometidos en banda y, especialmente, los vinculados a obras de construcción civil y la constitución de registros de trabajadores y obras a cargo del Ministerio del Trabajo dispuestos en el Decreto Legislativo 1187 del 2015.

No obstante, como se ha señalado, la incidencia de delitos en las obras de construcción civil no se ha reducido de manera significativa y más bien se han extendido a otras actividades delictivas como el tráfico de tierras, los préstamos ilegales usureros, los negocios inmobiliarios ilegales o la venta de materiales, el lavado de activos, la extorsión a pequeños comerciantes o transportistas o el sicariato por encargo, lo que obliga a repensar la forma en que se ha procurado atender estos problemas.

Compromiso institucional

En julio del 2016, el Colegio de Arquitectos del Perú (CAP), el Colegio de Ingenieros del Perú (CIP), la Federación y CAPECO conformaron el Consejo Permanente por la Vivienda, la Construcción y el Territorio (CPVCT) con la finalidad de promover la producción formal de viviendas, especialmente las destinadas a familias de bajos ingresos; el desarrollo ordenado de las ciudades, favoreciendo su competitividad y sostenibilidad; la mejora de la calidad de vida y del bienestar general de personas familias y comunidades.

Además, acordaron impulsar el adecuado ordenamiento y gestión del territorio; el perfeccionamiento de las políticas públicas, con el propósito de construir más y mejor infraestructura urbana; el correcto ejercicio profesional de la ingeniería y la arquitectura; así como el empleo formal y la seguridad en las obras de construcción.

Para cumplir con estos propósitos, el Consejo Permanente buscaba promover iniciativas legislativas, normativas y administrativas relativas a la vivienda, la construcción y el desarrollo territorial y una posición de consenso respecto a las políticas públicas emprendidas por los diferentes niveles de gobierno en estas materias.

En ese marco, el Consejo Permanente formuló una Estrategia Integral contra la Violencia en Obras de Construcción, la cual fue presentada en un Foro sobre la Violencia en Obra que tuvo lugar el día 15 de diciembre del 2016 en el Auditorio del SENCICO.

Cabe señalar, además, que el 11 de mayo del 2016, durante la realización del II Foro de Candidatos Presidenciales, el entonces candidato presidencial Pedro Pablo Kuczynski y los representantes de las entidades que conforman el Consejo Permanente suscribieron una Declaración por el crecimiento, la seguridad y los derechos laborales en el sector de la Construcción. En esta Declaración se asumieron varios compromisos, entre los que destacan los siguientes:

• “Con la seguridad ciudadana, mediante medidas integrales para enfrentar la delincuencia y, especialmente, el problema de la violencia en las obras de construcción”.
• “Con el rechazo a todo vínculo o reconocimiento a las bandas delincuenciales que operan como falsos sindicatos en el sector construcción”.

Antecedentes de la propuesta

Siendo la creación de la DIVPROC (División de Protección de Obras de Construcción), el esfuerzo más consistente y enfocado hasta hoy, por atender el problema de la violencia en obras de construcción civil, es necesario analizar más detenidamente los resultados alcanzados y las limitaciones detectadas para desarrollar su labor. Hasta antes de la creación de esta unidad especializada de la Policía Nacional del Perú (PNP), primero como División y, desde el año 2014, como Dirección Nacional, las empresas constructoras atendían sus problemas de seguridad de manera independiente, recurriendo a las comisarías cercanas, incrementando su vulnerabilidad frente a los extorsionadores.

Para la puesta en marcha de la DIVPROC, CAPECO celebró un Convenio de Cooperación con el Ministerio del Interior a principios del año 2010, a través del cual un grupo de empresas asociadas a la CAPECO se comprometió a financiar, en calidad de donación, la infraestructura y la logística básica para el funcionamiento de la División. El Ministerio dispuso a su vez el reconocimiento de la DIVPROC como órgano especializado de la PNP, con una estructura organizativa a la que se asignaron inicialmente 100 efectivos. La División empezó a funcionar en febrero del 2010, siendo una de sus primeras tareas, el establecimiento de un protocolo de operación, el cual fue difundido entre las empresas asociadas a través de Talleres de Capacitación. Para la coordinación de las acciones específicas entre la División y las empresas, la Cámara contrató a un alto oficial retirado de la PNP.

La División se estructuró en base a tres departamentos: el de Inteligencia, el de Prevención y el de Investigaciones. En los años siguientes, con el apoyo económico de las empresas constructoras, se fue consolidando la acción de la DIVPROC, extendiéndola a algunas ciudades del interior del país, lo que motivó su transformación en la Dirección Nacional de Protección de Obras Civiles (DIRPOC).

Como se muestra en la Figura 3.3, desde que empezó a operar esta unidad especializada de la PNP, hasta el 2016, se han intervenido a más de 39 mil personas, habiéndose detenido a 2 mil 512 y desarticulado 167 bandas, además de haber incautado un número importante de armas de fuego, municiones, drogas y dinero.

Los logros que se alcanzaron por este modelo de colaboración en el sector construcción, provocó que muchas de las bandas organizadas dirigiesen su acción criminal a otros sectores económicos y sociales. No puede perderse de vista que se trata de organizaciones con recursos para delinquir y que orientan sus prioridades en función del menor riesgo y el mayor beneficio. Las consecuencias son muy graves para la ciudadanía y para la institucionalidad democrática porque los importantes medios económicos que han acumulado les han otorgado poder para cooptar o amenazar alcaldes, jueces, fiscales, policías y a mantener de rehenes a los pobladores que viven entre “los programas habitacionales que promueven”. En buena cuenta, estas organizaciones criminales ejercen un dominio territorial en áreas de expansión de los principales centros urbanos del país.

La importante acción efectuada por esta división especializada de la policía, sin embargo, no se vio reflejada en una efectiva sanción a los delincuentes que actuaban en las obras de construcción. Apenas se judicializaron muy pocos casos, lo cual puede atribuirse a varias razones: (a) las dificultades para preparar los atestados por parte del personal policial; (b) la falta de coordinación con el Ministerio Público para procesar las denuncias; (c) las limitaciones del Poder Judicial para procesar oportuna y adecuadamente a los implicados. Todas estas acciones se vieron agravadas porque las bandas delincuenciales cuentan con importantes aparatos legales y operativos que superan a los recursos de las fuerzas del orden encargadas de combatirlas.

La percepción de impunidad no sólo alienta a los delincuentes a continuar con sus acciones, sino que desmotiva a los empresarios, profesionales y trabajadores de obras; así como a los ciudadanos afectados a colaborar con la policía y formalizar las denuncias. Es evidente que los delincuentes no condenados o sancionados con penas leves (entre ellos, los menores de edad) pueden buscar venganza contra quienes los denunciaron.

A estas dificultades detectadas se sumaron otras, como: (a) la supresión del servicio individualizado 24 por 24, que tuvo como consecuencia la desprotección de las obras y, por tanto, el incremento de las extorsiones; (b) la implementación del nuevo Código Procesal Penal donde existe alta incidencia del crimen organizado, al darle más relevancia a la acción fiscal en la investigación, dificultó aún más los procesos de investigación policial; (c) el vencimiento del Convenio de Colaboración suscrito entre el Ministerio del Interior y CAPECO mermó las acciones futuras de la DIRPOC.

Otro factor limitante para el desarrollo de las acciones de esta Dirección, fue la notable diferencia entre sus capacidades operativas y el número de obras a proteger, lo que dificultaba las acciones de prevención e inteligencia. De acuerdo con datos de CAPECO, solamente a nivel nacional, en el año 2016 se encontraban en ejecución casi cinco mil obras de construcción (incluyendo las de edificaciones, obras viales, de saneamiento y otras infraestructuras).

Existían en ese momento entre 1,600 y 2,600 obras en fases iniciales de ejecución, que son aquellas en las que el riesgo de la extorsión es mucho mayor. En Arequipa, Trujillo y Chiclayo –que seguían en importancia a Lima- el número de obras es aproximadamente la décima parte de las que se presentan en la capital. Para que la acción preventiva e investigativa de la DIRPOC tuviera impacto efectivo en la lucha contra la delincuencia, hubiera sido indispensable incrementar sus facilidades logísticas y de información. Por el contrario, en el tiempo los recursos asignados a esta dependencia fueron mermando progresivamente.

Enfoque holístico de la violencia

El enfoque de la propuesta formulada por el Consejo Permanente consideraba que aunque el proceso de represión, investigación, juzgamiento y sanción de las acciones delincuenciales es un factor clave en la lucha contra estas bandas organizadas, no es el único a considerar. La violencia urbana se explica también por razones sociales, económicas y culturales que es necesario considerar para afrontar con éxito su reducción.

Entre estas razones se encuentran las condiciones físicas y sociales degradadas de los barrios en que viven los malhechores y sus familias. Ello genera la reproducción intergeneracional del delito, la falta de oportunidades de empleo honesto, la idealización de la delincuencia como forma de vida y la mayor incorporación de menores de edad a las organizaciones criminales.

Se debe considerar también la interrelación entre las acciones delictivas vinculadas directamente con las obras de construcción y aquellas que desarrollan las bandas organizadas para blanquear sus ingresos ilícitos, bajo apariencia de formalidad, generando estructuras organizativas muy poderosas solventadas por el delito, pero cuyo accionar se dirige a actividades económicas supuestamente legales.

Otra razón de esta situación puede ser la desconfianza de la ciudadanía hacia las instituciones públicas encargadas de combatir el delito, lo que no sólo impide extender una “cultura de la denuncia” sino que, por el contrario, difunde la percepción de su inoperancia y puede promover la convicción de la necesidad de tomar la justicia por propia mano.

Además, el poder de las bandas delincuenciales genera condiciones propicias para la corrupción dentro de las entidades encargadas de combatirlas, lo que, a su vez, aumenta las dificultades para lograr una sanción efectiva contra los delincuentes.

Por otro lado, se observa la tolerancia de la ciudadanía con la corrupción de funcionarios, así como con la comisión de faltas o delitos menores, tales como el pago de pequeñas coimas, la compra de productos robados o “pirateados”, el desacato a las órdenes de las autoridades o incluso la reacción violenta contra ellas, y el no pago de impuestos o multas, etcétera.

A ello se suma el enfoque neutro o incluso amarillista de una parte importante de los medios de comunicación respecto a la delincuencia, el cual favorece la tolerancia de los ciudadanos hacia los delitos y quienes los cometen, generando una falsa percepción acerca de la eficacia de los mecanismos que emplea el Estado para combatirlos. Este enfoque, además, puede llevar a que muchos jóvenes, confundidos, se sientan atraídos por el estilo de vida de los delincuentes, quienes se ufanan de su riqueza y de su impunidad.

Las dificultades existentes para masificar buenas prácticas de seguridad en las obras de construcción civil contribuyen a no solo prevenir accidentes, sino también a reducir el riesgo de violencia en las mismas.

Finalmente, la impunidad con que actúan estas bandas, ha hecho que sus fuerzas de choque incursionen también en la comisión de delitos menores (robos de celulares o vehículos, secuestros al paso, microcomercialización de drogas, entre otros). La estrategia policial se ha ido concentrando progresivamente en estos delitos en lugar de orientarse prioritariamente a perseguir a los cabecillas de las organizaciones criminales, lo que requiere acciones de investigación e inteligencia. Hay que tener en cuenta que tanto los traficantes de droga, los mineros ilegales o los depredadores de bosques, las bandas delincuenciales que se esconden bajo el disfraz de seudosindicatos de construcción son una amenaza para el estado de derecho y la defensa nacional, porque “gobiernan en tierras liberadas en las que no rigen las leyes peruanas sino la imposición de sus líderes”.

La propuesta

La propuesta presentada en el año 2017 por el Consejo Permanente para la Implementación de una Estrategia Integral contra la Violencia en Obras de Construcción Civil, contenía una serie de objetivos específicos.

El primero de ellos buscaba contribuir al fortalecimiento de la acción policial de inteligencia, prevención y represión del crimen organizado en construcción civil, mediante inversiones en infraestructura, equipamiento, apoyo logístico y recursos humanos.

Además, se postulaba una mayor coordinación entre la Policía Nacional, el Ministerio Público, el Poder Judicial y las autoridades penitenciarias, con la finalidad de asegurar el máximo rigor en los procesos de investigación, juzgamiento y sanción de las bandas criminales organizadas. Se planteaba formular iniciativas legislativas, normativas y administrativas para facilitar la desarticulación, captura, judicialización y sanción de las organizaciones criminales, así como para empoderar y legitimar a las agencias estatales encargadas de combatirlas.

Dentro de la propuesta se consideraba importante, también, impulsar la coordinación de acciones entre las fuerzas policiales, los servicios de serenazgo municipal y los mecanismos de seguridad privada con que contaban las empresas constructoras. Igualmente, se recomendaba efectuar estudios, eventos de análisis e investigaciones que permitiesen conocer más cabalmente la naturaleza y alcances del delito organizado, así como contar con un Sistema Integrado de Información que hiciese posible medir la eficacia y eficiencia de las acciones previstas dentro del Plan.

Se necesitaba, además, impulsar la recuperación de barrios urbanos degradados, buscando la promoción social y la generación de oportunidades económicas, lo que abría la posibilidad de reducir los condicionantes socio-económicos que facilitan la proliferación de la delincuencia.

Asimismo, se postulaba difundir ante la opinión pública los logros que se fueran alcanzando en la lucha contra el crimen organizado a partir de la aplicación de la estrategia integral; así como las buenas prácticas de seguridad emprendidas a partir de esquemas de colaboración entre instituciones empresariales y sociales. Se buscaba además promover una cultura cívica y una movilización ciudadana para promover la paz social.

Con este propósito, la estrategia se proponía trabajar junto a medios de comunicación masiva con el propósito de difundir una adecuada comprensión de los orígenes, causas y consecuencias de la violencia de construcción civil, diferenciando claramente entre representantes legítimos del sector laboral y quienes promueven la violencia en obra y, en el marco del respeto a la libertad de prensa y expresión, procurar un tratamiento noticioso adecuado y objetivo a las acciones de violencia en obra y demás actos delincuenciales efectuados por estas bandas.

Por otro lado, se pretendía implementar acciones de capacitación y formación entre los diferentes agentes que participan en las obras de construcción, con el fin de extender una cultura de seguridad integral.

La propuesta concentraba la formulación de planes anuales de operación y que, simultáneamente a la formulación del primer plan anual, se debía ejecutar un conjunto de acciones urgentes que servirían como insumos para la formulación del diagnóstico y debían ser incorporadas como “pies forzados” dentro del Plan.

Entre las acciones del plan inicial se incluía, en primer lugar, desarrollar un estudio de base, a partir de la data de inteligencia, prevención, represión, investigación y sanción que poseían en ese momento la DIRPOC, la Dirección General de Inteligencia del Ministerio del Interior y la Dirección de Inteligencia de la PNP, con el propósito de identificar los principales cuellos de botella que afectaban el proceso de combate a la violencia en obra; y proponer las iniciativas operativas, administrativas, normativas o legislativas necesarias para eliminarlos al más breve plazo.

En segundo lugar, se planteaba fortalecer a la DIRPOC para que pudiera incrementar sus acciones de prevención mediante el patrullaje; obtener, analizar y procesar información sobre las bandas de seudo-trabajadores de construcción civil así como de funcionarios públicos que extorsionaban a las empresas constructoras para otorgar licencias y autorizaciones; mejorar sus intervenciones de represión de actos delincuenciales así como la coordinación con el Ministerio Público para perfeccionar la investigación y el encausamiento de los delincuentes capturados. Asimismo, debía aprovecharse la jurisdicción nacional de la DIRPOC, procurando abarcar las ciudades en donde existía mayor actividad de construcción. Ello implicaba asignar un mayor número de efectivos a esta Dirección; incrementar el pool de unidades móviles así como mejorar la cantidad y operatividad del armamento.

En tercer lugar se necesitaba mejorar la coordinación entre la acción de la DIRPOC con la del Ministerio Público, con la finalidad de asegurar que las intervenciones se efectuasen oportunamente y los procesos de investigación aseguraran un adecuado encausamiento de los delitos. Para ello, el Ministerio Público debía implementar una Fiscalía Especializada o Adjunta a la Dirección o una instancia compatible con su diseño organizacional y su horario laboral, que permita esta acción coordinada y permanente.

Asimismo, se tenía que establecer mecanismos legales u operativos que permitieran formalizar denuncias protegiendo su identidad, para que los abogados de los delincuentes no pudiesen acceder a sus nombres y direcciones, teléfonos, etc. evitando exponer a las víctimas a la amenaza de los extorsionadores, sobre todo considerando el altísimo nivel de impunidad que éstos tenían y que les permitía tomar represalias contra quienes los acusaran.

Entre los mecanismos legales a implementar destacaba el que disponía que el Estado, a través del Ministerio Público y la PNP, asumieran la denuncia en defensa de los intereses de los ciudadanos y que los delitos de violencia en obras y la extorsión sean declarados y manejados como delitos en agravio del Estado, perseguibles de oficio. Entre las acciones operativas a desarrollar, debía considerarse la infiltración de policías en las obras para facilitar la detección de delitos flagrantes.

Otra acción importante era diseñar un Sistema Integrado de Información que centralice y procese datos para la identificación de las bandas y de los delincuentes que las componían. Ello implicaba, entre otras cosas, que la Dirección General de la PNP dispusieron, mediante un Memorándum de estricto cumplimiento y bajo responsabilidad, que todas las Unidades policiales, Direcciones Regionales, Departamentales, provinciales y comisarías remitiesen a la DIRPOC PNP la información de los hechos de violencia en obras y extorsiones, la modalidad delictiva utilizada y la identidad y fotografías de los autores, cómplices y encubridores de los hechos que se hubieran suscitado en sus jurisdicciones.

Igualmente, el sistema debía comprender un software de geo-referenciación que permitiese la ubicación y estado de las obras de construcción que se ejecutaran en el ámbito de gestión de la DIRPOC, con la finalidad de facilitar las acciones de prevención, patrullaje y represión. La data base debía ser recogida del Registro de Obras que venía implementando el Ministerio de Trabajo, de acuerdo con lo dispuesto en el DL 1187. El sistema tenía que considerar opciones para que la información pudiera ser compartida con las demás instancias vinculadas con el combate de la delincuencia en obras de construcción.

Era importante, igualmente, poner en marcha y difundir un nuevo Protocolo de Comunicación entre la DIRPOC, la Fiscalía y las empresas constructoras para prevenir y reprimir acciones violentas en las obras. Este esfuerzo de coordinación y difusión debía involucrar a un número creciente de empresas constructoras, así como de entidades públicas y privadas que desarrollan obras.

También es imprescindible promover la cultura de la denuncia y los objetivos de la estrategia integral entre los ciudadanos, a través de campañas conjuntas con medios de comunicación; y entre actores relevantes del sector, mediante charlas, exposiciones o cursos, preferentemente a través del SENCICO, el CONAFOVICER o el Instituto de la Construcción CAPECO.

Por otro lado, a través del programa de mejoramiento de barrios del Ministerio de Vivienda, se debía ejecutar proyectos piloto de recuperación urbana, desarrollo social y generación de empleo en zonas habitadas por grupos delincuenciales.

Para los impulsores de la propuesta quedaba claro que la implementación de una estrategia de largo plazo iba a demandar importantes recursos estatales que debían ser tramitados a través de la Comisión Multisectorial. Una alternativa eficiente a emplear era la modalidad de Obras por Impuestos, aprovechando la autorización que otorgaba la Ley n.° 30264 a las entidades del Gobierno nacional para utilizar este mecanismo en el financiamiento de proyectos de inversión pública en materia de salud, educación, turismo, orden público y seguridad.

También se hubiera podido incorporar a este modelo de financiamiento, proyectos de inversión privada o de asociaciones público-privadas, a desarrollarse en el marco de lo establecido por la Ley n.º 28059 - Ley del Proceso de Promoción de la Inversión Descentralizada; por el Decreto Legislativo n.° 1012- Ley marco de asociaciones público - privadas para la generación de empleo productivo y para la agilización de los procesos de promoción de la inversión privada y por la Ley n.° 30167. Las iniciativas privadas o las APPs podían emplearse, por ejemplo, para la construcción, remodelación y operación de establecimientos penitenciarios; o para la prestación de servicios asociados a la investigación criminal (comunicación, informática, identificación, entre otros).

Las instituciones que promovieron esta estrategia integral solicitaron, sin éxito, su incorporación en la Comisión Multisectorial de Carácter Permanente creada por el Decreto Supremo n° 087-2015-PCM, como instancia de diálogo, coordinación y seguimiento de las acciones de prevención y sanción de la violencia en obras. La idea era trabajar conjuntamente en el diseño, la ejecución y el monitoreo de acciones integradas en los diferentes ámbitos involucrados en este agudo problema, así como fijar objetivos de corto, mediano y largo plazo para lograr su efectiva solución. Hasta el cierre de esta publicación, esta solicitud no ha sido atendida, siete años después de haberse formulado.

Desafíos actuales

La propuesta presentada en el 2017 hoy toma especial relevancia por el agravamiento y la extensión de los crímenes contra el sector construcción, que se han producido en los últimos ocho años.

Como ya se ha indicado, desde fines de la primera década del siglo XXI en que comenzó a crecer la actividad delincuencial de estas organizaciones, no sólo se ha incrementado la ferocidad con que actúan, sino que su ámbito de acción que se ha extendido a otros delitos graves, como: (i) el tráfico de tierras, favorecido por la debilidad en los mecanismos de protección de los terrenos del Estado, que es el principal propietario de suelo en nuestro país; (ii) la urbanización ilegal de las tierras invadidas, impulsada por las políticas gubernamentales de formalización predial y las limitaciones para la generación de una oferta de vivienda social; (iii) los préstamos usureros, que se utilizan sobre todo para que los compradores de los terrenos urbanizados ilegalmente puedan adquirirlos; (iv) la provisión informal e ilegal de materiales de construcción y otros productos de consumo, mediante la cual obligan a pequeñas empresas que construyen y a familias que residen en las zonas bajo control de estas bandas, a adquirir estos bienes en los negocios que ellas administran; (v) el lavado de activos y el blanqueo de dineros ilegalmente obtenidos por la extorsión y los otros delitos en los que actúan.

Muchos de los supuestos que motivaron la Estrategia Integral contra la Violencia en Obras de Construcción Civil se mantienen vigentes hasta hoy, pocos de los problemas identificados han sido resueltos y un número mayor de ellos se han agravado. En el año 2024, la violencia en obras de construcción se ha incrementado, como lo testimonian el asesinato de dos ingenieros residentes de obras en Piura y del dirigente de construcción civil Arturo Cárdenas (15 de agosto 2024), que se suma a la de otros veintitrés líderes sindicales en la última década. Esto deja en evidencia que las organizaciones criminales que se esconden bajo la fachada de seudosindicatos de construcción, han llevado a extremos impensados hasta hace poco, el uso de la violencia para alcanzar sus fines delictivos.

Todo ello les ha permitido acumular importantes recursos económicos, les ha otorgado poder para cooptar o amenazar a alcaldes, jueces, fiscales, policías y a mantener en rehén a los pobladores que viven en las “asociaciones de vivienda” que promueven. En buena cuenta, estas organizaciones criminales han consolidado su dominio territorial en áreas de expansión de los principales centros urbanos del país para cometer sus delitos.

Se trata de delitos complejos que impactan en el orden socioeconómico, es decir se afectan bienes o intereses de naturaleza supraindividual, atentando contra la economía política y la estabilidad de las organizaciones estatales. Aunque las motivaciones son distintas, las acciones de esta delincuencia organizada se parecen cada vez más a las que desarrollaban las organizaciones subversivas. Todo ello demuestra la necesidad y la pertinencia de que el Estado, a través del Ministerio Público, impulse denuncias de oficio.

Los aparatos legales y operativos con que cuentan estas bandas contrastan con la debilidad y escasez de recursos de las fuerzas del orden encargadas de combatirlas. Basta decir que el personal policial asignado a la dependencia de protección de obras civiles pasó de 200 efectivos en el año 2015 a menos de 10 en la actualidad.

Una encuesta a constructores realizada para el Informe Económico de la Construcción de CAPECO en octubre 2024 destaca que la violencia es un grave riesgo para la construcción. Según el Banco Central de Reserva del Perú (BCRP), la inseguridad ciudadana frena el crecimiento económico, mientras que el Banco Interamericano de Desarrollo (BID) estima que los costos de seguridad representan hasta el 2% del Producto Bruto Interno (PBI) de la construcción afectando al sector con 1,200 millones de soles anuales. En regiones, las bandas criminales son las que impiden la ejecución de obras públicas y privadas afectando a la población que mantienen en rehén.

De otro lado, la impunidad con que actúan estas bandas ha hecho que sus “fuerzas de choque” incursionen también en la comisión de delitos menores (robo de celulares o de vehículos, secuestros al paso, micro-comercialización de drogas, entre otros). Pero, la estrategia de las autoridades debe concentrarse en perseguir a los cabecillas de las organizaciones criminales, lo que requiere acciones de investigación e inteligencia. Tanto como los traficantes de droga o los mineros ilegales, las bandas delincuenciales que se esconden bajo el disfraz de seudosindicatos de construcción son una amenaza para el estado de derecho, porque “gobiernan” en tierras “liberadas” donde no rigen las leyes peruanas sino la imposición de sus cabecillas.

En el contexto actual, la FTCCP y CAPECO han propuesto una nueva estrategia integral para el combate del crimen organizado en las obras de construcción civil, el tráfico de tierras y los otros delitos que estas organizaciones delincuenciales realizan, mediante un esquema de colaboración público-privada, que permita diseñar, ejecutar y monitorear acciones integradas en los diferentes ámbitos involucrados en este agudo problema social, así como fijar objetivos de corto, mediano y largo plazo para lograr su efectiva solución. Esta propuesta se desarrolla con mayor detalle en la Parte 7 del presente documento.

Innovación a través de la historia

En el siglo XIX, los hilanderos ingleses, conocidos como luditas, se vieron sorprendidos por la aparición de una máquina capaz de realizar su trabajo con mayor rapidez. Temiendo por sus empleos, se sintieron amenazados por esta innovación y pasaron cinco años resistiéndose al avance tecnológico. Sin embargo, su lucha, aunque comprensible desde su perspectiva, resultó infructuosa. La gran lección que deja la modernidad es clara: oponerse a la innovación suele ser un esfuerzo destinado al fracaso.

En la actualidad, el mundo vive una era en la que los celulares, el internet, los algoritmos y la inteligencia artificial son omnipresentes, por lo que la pregunta de si se puede subsistir sin ellos parece absurda pues la innovación sigue transformando todos los aspectos de la vida y, tal como explica Jeremy Rifkin, en su libro “El nuevo acuerdo verde”, la tecnología se sostiene sobre tres pilares: un medio de comunicación, un medio de transporte y una fuente de energía.

A lo largo de la historia, los saltos tecnológicos han ido acortando drásticamente sus ciclos de aparición. Hace apenas dos décadas, muchos de los avances que hoy forman parte de la vida cotidiana eran impensables. Lo que en su momento fue considerado una innovación, ahora ocupa un lugar en los museos. Así sucedió con empresas emblemáticas como Kodak y Blockbuster, que en su época fueron líderes globales en sus respectivos rubros, pero terminaron siendo víctimas de su falta de adaptación. Kodak no adoptó a tiempo la fotografía digital, mientras que Blockbuster subestimó la amenaza que representaba Netflix y su modelo de negocio basado en la proyección de videos mediante una plataforma de streaming.

En el contexto de esa evolución, la industria de la construcción enfrenta también desafíos relacionados con la innovación y la sostenibilidad. Se considera que la actividad constructora es una de las más contaminantes, pero este argumento es incompleto, pues sin ella no habría plataformas para el desarrollo de otras industrias se podría generar niveles significativos de bienestar para los ciudadanos proporcionándoles vivienda, hospitales, escuelas e infraestructura variada, que además resultan esenciales para promover oportunidades.

La innovación en la construcción se viene produciendo en nuestro país, pero no con la celeridad que se necesita. En Colombia, por ejemplo, se construyen conjuntos de vivienda multifamiliar en barrios marginales, reduciendo la vulnerabilidad frente a fenómenos naturales, la inseguridad ciudadana y la precariedad de las viviendas. Este tipo de proyectos están lejos todavía de desarrollarse en el Perú. Sin embargo, proyectos como Los Parques de El Agustino, en Lima, o de viviendas Techo Propio en la Comunidad Campesina de Yanamayo (Cusco) son dos ejemplos de éxito en materia de vivienda social. El primero demuestra el potencial de la recuperación urbana en entornos densamente poblados y degradados, mientras que el segundo confirma que es viable levantar unidades habitacionales asequibles y eficientes incluso en zonas altoandinas, a más de 3,900 m.s.n.m., cuando la iniciativa privada y la comunidad se articulan. Ambos casos ponen en relieve que la innovación puede traducirse en soluciones reales para los sectores más vulnerables. Replicar y ampliar este tipo de proyectos es esencial para responder a la creciente demanda habitacional del país.

La tecnología sigue avanzando rápidamente en la construcción. En Canadá, ya se levantan edificios de gran altura con estructuras completas en madera, un recurso renovable y menos contaminante. Incluso en China, Estados Unidos y Europa se ha comenzado a edificar utilizando impresoras 3D de gran tamaño y, aunque esta tecnología está en una fase embrionaria, tiene un enorme potencial para el futuro.

El proceso de automatización también está impactando fuertemente en las actividades industriales y se estima que casi la mitad de los trabajos que actualmente están a cargo seres humanos serán desarrollados por máquinas en el futuro cercano. En el Perú, la implementación de tecnologías como el sistema BIM (Building Information Modeling) han dado sus primeros pasos, empleándose exitosamente en algunos proyectos como el de la infraestructura deportiva para los Juegos Panamericanos Lima 2019, que se ejecutó en tiempo récord y en condiciones óptimas.

A pesar de ciertos avances, persisten procesos constructivos obsoletos que continúan retrasando el desarrollo de infraestructura en el país. En contraste, naciones como China lideran el empleo de tecnologías de punta, como los trenes de levitación magnética que alcanzan velocidades de hasta 405 km/h. Mientras tanto, en el Perú, infraestructura indispensable como la Línea 2 del Metro de Lima acumula varios años de retraso.

La innovación en organización del trabajo, en sistemas constructivos y en gestión de proyectos es aún insuficiente en nuestro país, impidiendo la mejora continua de los procesos de construcción; afectando calidad, durabilidad y costo de las infraestructuras y reduciendo sensiblemente las posibilidades de incrementar la competitividad de empresas y trabajadores. La aplicación de diseños y sistemas constructivos industriales y estandarizados se encuentra muy rezagada respecto a la alcanzada en otros países latinoamericanos. Esto plantea un gran desafío: preparar a los trabajadores y a las empresas para su adaptación a los cambios inminentes en la forma en que se construirá en el futuro.

Capacitación técnica

En ese contexto, el CONA, creado en el año 1976 como resultado de la negociación colectiva entre la Federación y CAPECO, tuvo como propósito inicial administrar un fondo orientado a atender las principales necesidades del trabajador constructor, especialmente en materia de vivienda, recreación y asistencia social. Es a partir de 1995, con la ampliación de sus funciones mediante dispositivos legales, que el CONA asumió el desafío de ofrecer capacitación técnica a mayor escala.

A lo largo del tiempo, el CONA ha evolucionado hacia un enfoque más integral, posicionándose como un órgano de gestión que impulsa estrategias formativas alineadas con las crecientes exigencias técnicas del sector. Su labor ha estado marcada por la promoción de la inclusión, la descentralización de los servicios y la innovación educativa, consolidando su rol como un actor clave en la construcción de un capital humano calificado y competitivo.

Este enfoque ha permitido ampliar la cobertura, elevar la calidad de la capacitación y mejorar las oportunidades laborales de miles de trabajadores, reafirmando que la formación técnica es una herramienta clave para transformar vidas, fortalecer comunidades y contribuir al desarrollo sostenible del país. El CONA ha evolucionado desde un modelo básico presencial hasta una oferta educativa diversa que combina modalidades virtuales y presenciales, adaptándose a las necesidades del mercado y del trabajador.

Para garantizar la transparencia en la gestión de los aportes de los trabajadores, el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento y, el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo, participan como veedores dentro de la estructura del CONA, asegurando que los fondos sean destinados adecuadamente a los programas de bienestar y capacitación.

La labor del CONA ha sido fundamental para garantizar que los trabajadores puedan acceder a mejores oportunidades laborales en un sector marcado por la alta rotación y la informalidad. La falta de acceso a capacitación continua, sin acceso a formación educativa técnica, genera que los trabajadores pierdan competitividad en el mercado formal, aumentando su dependencia de empleos informales.

En sus primeros años, las capacitaciones se realizaban en alianza con SENCICO. Sin embargo, la firma del convenio con el Instituto CAPECO en 2019 marcó un punto de inflexión, estructurando un sistema de cursos continuos orientados a fortalecer las competencias técnicas y mejorar la empleabilidad de los participantes. A lo largo del tiempo, el CONA ha diversificado su oferta formativa, actualmente compuesta por 21 cursos en áreas clave como lectura de planos, instalaciones eléctricas, albañilería, logística y gestión de la seguridad en la construcción.

Su programa de capacitación ha experimentado un crecimiento sostenido, instruyendo a más de 10,238 trabajadores en 2024, superando en 122% la meta anual proyectada. Ese crecimiento responde a la implementación de estrategias de difusión como la campaña “En Búsqueda de los 45”, orientada a captar al menos 45 participantes por curso, y la mejora en los procesos de inscripción y matrícula, ahora optimizados mediante plataformas digitales que permiten una inscripción eficiente y amigable.

Otro importante objetivo alcanzado es la atención descentralizada. Se ha logrado que el 69% de las capacitaciones se realicen en regiones, cubriendo el 100% del territorio nacional en modalidad virtual y el 52% en modalidad presencial, con enfoque en las zonas rurales y de difícil acceso. Este esfuerzo ha permitido llegar a regiones como Piura, Moquegua, Arequipa, Apurímac y Puno, donde se han dictado cursos presenciales adaptados a las necesidades locales. Este enfoque integral responde no solo a la demanda del mercado, sino también a la necesidad de actualizar y certificar competencias, especialmente para la obtención de la tarjeta el Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil (RETCC), indispensable para trabajar en empresas formales.

De otro lado, la asistencia y culminación efectiva de los cursos de capacitación son aspectos fundamentales para asegurar el impacto de la formación en los trabajadores de la construcción civil. En ese marco, y con el fin de enfrentar el desafío del Desaprobado por Inasistencia (DPI), que limita la retención y el éxito académico, se ha puesto en marcha un plan integral de seguimiento educativo.

Este plan contempla acciones como el envío de recordatorios personalizados, la asesoría técnica continua, una mayor flexibilidad en la justificación de inasistencias y el monitoreo en tiempo real del progreso de los participantes. Gracias a estas medidas, el índice de DPI se redujo del 38% al 25% entre junio y diciembre de 2024.

Este tipo de seguimiento no solo mejora la asistencia, sino que también asegura una mayor tasa de finalización de los cursos, lo que optimiza la inversión realizada y eleva la calidad de la experiencia educativa. La personalización del acompañamiento ha sido clave para fortalecer la satisfacción de los participantes y consolidar una percepción positiva del programa formativo.

Para hacer más valiosa la participación de los afiliados al CONA, la entidad cuenta con un convenio de colaboración con Swisscontact y Fundación Hilti, a través del proyecto VIPRO (Vivienda Progresiva). Esta es una iniciativa orientada a promover la construcción sostenible y eficiente, permitirá que trabajadores del sector puedan capacitarse técnicamente a la vez que colaboran con la rehabilitación y reforzamiento de las viviendas seleccionadas para este programa, que ofrece especializar en metodologías de construcción progresiva, adaptadas a las necesidades del sector y de las familias que buscan soluciones habitacionales accesibles y seguras.

Retos y oportunidades. Los importantes avances alcanzados por el CONA en materia de capacitación merecen ser exponenciados, no solo para consolidar lo logrado, sino también para responder a los nuevos desafíos que enfrenta el sector construcción en el Perú. A pesar del progreso, persisten retos significativos que demandan una estrategia formativa cada vez más sólida, inclusiva y descentralizada.

Uno de los principales desafíos es ampliar la cobertura para alcanzar al menos al 10% de los 120 mil trabajadores afiliados a nivel nacional. A ello se suma la necesidad de diversificar la oferta educativa, incorporando cursos orientados a la innovación tecnológica y al uso de nuevos materiales de construcción.

Reducir el índice de Desaprobado por Inasistencia (DPI) también sigue siendo una prioridad, para lo cual se requiere aplicar metodologías pedagógicas más dinámicas y ofrecer un seguimiento académico personalizado. Otro reto clave es lograr la validación oficial de los cursos como requisito directo para la renovación del carné RETCC, lo que implica gestionar la modificación de la Resolución Ministerial N.º 265-2018-TR. Además, se busca incorporar con mayor fuerza la perspectiva de género e inclusión, incrementando la participación femenina, que en 2024 alcanzó apenas el 6%.

Con la mirada puesta en 2025, el CONA se fijó objetivos ambiciosos y estratégicos: capacitar a 12 mil trabajadores, con un enfoque especial en personas con discapacidad y grupos vulnerables. Además, ampliar el catálogo formativo de 21 a 25 cursos, incluyendo temáticas como construcción sostenible y tecnologías emergentes; y fortalecer la formación de instructores en regiones, garantizando una descentralización efectiva sin comprometer los estándares de calidad. (Figura 4.1 y 4.2)

Asimismo, se apunta a optimizar los sistemas digitales para una gestión académica más eficiente, lo que incluye la creación de una base de datos nacional de trabajadores capacitados. Por último, continuará impulsando iniciativas sociales como el programa VIPRO, orientado a salvar vidas mediante la mejora de viviendas vulnerables, reafirmando el compromiso del CONA con el bienestar y la seguridad de los trabajadores de construcción civil.

En conclusión, la trayectoria de la Oficina de Capacitación del CONA demuestra un compromiso sostenido con el desarrollo profesional y humano de los trabajadores de la construcción. A través de alianzas estratégicas, metodologías innovadoras y una clara visión descentralizada, se ha logrado no solo ampliar la cobertura y mejorar la calidad de la formación, sino también transformar vidas y contribuir al desarrollo de comunidades más resilientes y capacitadas.

Figura 4.1TENDENCIA DE CURSOS SOLICITADOS

Figura 4.2TENDENCIA DE CAPACITACIÓN

Con la consigna “Donde nadie llega, CONA va capacitando”, la institución reafirma su propósito de llegar a cada rincón del país, brindando oportunidades de aprendizaje que impactan positivamente en la empleabilidad, la seguridad laboral y la calidad de vida de miles de peruanos.

Fondo de capacitación

Para seguir impulsando la capacitación técnica de los trabajadores y responder a las nuevas exigencias del sector, el CONA y CAPECO consensuaron la creación del Fondo de Capacitación, una alianza estratégica que reafirma el compromiso bipartito con el desarrollo del capital humano en construcción civil. Este nuevo fondo representa un paso importante en la consolidación de esfuerzos sostenidos para mejorar la cualificación laboral y fomentar una formación con mayor alcance e impacto.

Formalizado en la Negociación Colectiva por Rama de Actividad correspondiente al periodo 2023–2024, el Fondo de Capacitación fue constituido como una asociación de naturaleza especial, con personalidad jurídica de derecho privado, y tiene como propósito financiar la capacitación técnica de los trabajadores del sector. En la Negociación Colectiva 2024–2025, el beneficio fue ampliado para incluir también a los hijos, quienes pueden acceder a cualquier tipo de formación ofrecida. Además, el fondo contempla la posibilidad de otorgar becas, siempre que se acredite la necesidad, conforme a un estatuto y reglamento aprobados por la FTCCP y CAPECO, cumpliendo con las disposiciones legales vigentes.

Este fondo marca un hito en la relación entre la Federación y CAPECO. Por un lado, los empleadores asumen un aporte económico obligatorio de S/ 0.20 por día laborado, destinado exclusivamente a la capacitación, lo que evidencia su compromiso con el fortalecimiento del sector. Por otro lado, las políticas y programas de formación se gestionan de manera autónoma a través de una entidad independiente, conformada únicamente por personas jurídicas representantes de ambas organizaciones. Esta estructura garantiza transparencia, corresponsabilidad y una visión compartida orientada a elevar los estándares de profesionalización en la construcción civil.

El Instituto CAPECO, licenciado por el Ministerio de Educación (Minedu), opera como aliado académico del Fondo. Su modelo incluye dos cuerpos formativos principales. El primero incluye carreras con una duración de 3 años y están dirigidas a quienes quieren formarse como profesionales técnicos en construcción civil; y, el segundo, son los cursos de formación continua diseñados para trabajadores en obra que buscan mejorar sus habilidades técnicas sin necesidad de ingresar a un programa de largo plazo. Esta metodología incluye programas cortos que abarcan desde buenas prácticas en albañilería y lectura de planos hasta el manejo de drones y metodologías avanzadas como BIM (Building Information Modeling).

Dentro de su propuesta educativa, el Instituto CAPECO pone a disposición un portafolio de 53 cursos organizados en distintas áreas como topografía, lectura de planos, instalaciones eléctricas y sanitarias, normativa técnica y gestión de costos. La duración de estos programas varía entre 8 y 48 horas, aunque los más solicitados son los de 16 y 32 horas. Una ventaja importante es que todos los cursos que superan las 16 horas cuentan con certificación oficial del Ministerio de Educación, otorgada a nombre de la Nación, lo que les brinda un mayor respaldo y reconocimiento para los trabajadores que buscan mejorar su perfil profesional.

En el marco del Fondo de Capacitación, la participación de las empresas constructoras con un volumen determinado de personal está directamente ligada a este esquema y debe desarrollarse en coordinación con el Instituto CAPECO para asegurar una implementación adecuada. En ese contexto, la capacitación acordada se realiza de manera totalmente presencial y directamente en las obras, lo que permite que los trabajadores accedan a los cursos sin necesidad de desplazarse. Gracias al financiamiento del Fondo y a un programa previamente aprobado y supervisado, el Instituto se encarga de toda la logística: desde el mobiliario hasta los equipos técnicos, incluso en contextos complejos o de difícil acceso en provincias.

El éxito del programa también radica en su metodología operativa. A cada obra o proyecto de las empresas involucradas con el Fondo se le asignan cursos según el número de trabajadores, lo que garantiza que todos tengan acceso a oportunidades de formación. Las empresas participantes deben habilitar espacios adecuados para el desarrollo de las clases, mientras que el Instituto CAPECO proporciona los materiales y herramientas necesarias, financiados a través del Fondo. Esta estructura flexible permite adaptar los cursos a distintos horarios, incluyendo turnos nocturnos, fines de semana e incluso feriados, facilitando así una capacitación accesible, continua y alineada con las condiciones del sector.

A través del Fondo de Capacitación se han alcanzado resultados notables en cobertura y participación. Hasta noviembre de 2024, el Instituto CAPECO impartió 164 cursos, con un promedio mensual de 22 programas que beneficiaron a 4,558 trabajadores en distintas especialidades. Estas actividades involucraron a 79 empresas; de ellas, 32 solicitaron formación en el último trimestre 2024, lo que confirma el creciente interés por elevar las competencias técnicas de sus plantillas.

En cuanto a la preferencia, los módulos de 16 y 32 horas concentran el 87% de la demanda, ya que combinan profundidad temática con una duración manejable. Las opciones de 8 y 12 horas, así como las de 48 horas, registran menor acogida por las limitaciones de tiempo en obra o el nivel de especialización requerido.

El alcance geográfico también resulta significativo. Un tercio de los cursos se dictó en provincias, destacando Moquegua, Huaraz y Lambayeque, que concentran la mitad de la formación impartida fuera de Lima. Este enfoque descentralizado responde a la necesidad de fortalecer las habilidades técnicas en regiones clave, contribuyendo al desarrollo de la mano de obra en todo el país.

El Fondo de Capacitación cubre íntegramente el gasto formativo, permitiendo que los trabajadores accedan a cursos sin costo alguno. La inversión por módulo o curso mantiene un precio competitivo e incluso menor al de otras ofertas similares en el mercado, lo que refuerza su eficiencia, accesibilidad y valor agregado frente a otras alternativas de capacitación del sector.

No obstante, para fortalecer e incrementar su alcance, el Instituto CAPECO enfrenta varios desafíos: ampliar la oferta curricular incorporando nuevas tecnologías, optimizar la logística en obras de difícil acceso, ajustar la programación a la demanda empresarial y difundir con mayor intensidad los beneficios entre las compañías que aún no participan. Asimismo, resulta clave implementar sistemas de seguimiento que midan el impacto de la capacitación en la productividad y calidad de las obras, con el fin de demostrar resultados tangibles y consolidar la confianza del sector en esta herramienta de formación.

Certificación de competencias laborales¹

La capacitación técnica en el sector construcción civil no solo fortalece las competencias de los trabajadores, sino que también contribuye a elevar los estándares de calidad, productividad y seguridad en las obras a nivel nacional.

Una gran parte de la mano de obra del sector ha desarrollado su oficio de forma empírica, es decir, acumulando experiencia práctica sin pasar por aulas técnicas. Consciente de esta realidad, el CONA gestionó en 2019 ante el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE) la autorización para operar como Centro de Certificación de Competencias Laborales. Este proceso —definido por el MTPE en 2024 como “el reconocimiento público, formal y documentado de las competencias laborales demostradas por una persona, independientemente de la forma en que la adquirió, conforme a un estándar de competencia laboral”— beneficia a empresas y trabajadores por igual. Las primeras ganan productividad y competitividad al contar con personal calificado, mientras que los segundos obtienen reconocimiento, mejores oportunidades y óptimas condiciones laborales.

Para CONA, la Certificación de Competencias Laborales es una herramienta clave para promover la formalización del empleo, la profesionalización del sector y la mejora de la empleabilidad. El programa se desarrolla conforme a los protocolos y lineamientos establecidos por el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), así como a sus propias directivas internas. En ese marco, la institución se encarga de gestionar, planificar, ejecutar, monitorear, evaluar y sistematizar cada etapa del proceso. Actualmente, dispone de 23 perfiles ocupacionales autorizados, alineados con las necesidades reales del sector construcción ².

La gestión del programa se sustenta en una estrategia de articulación tanto intra e interinstitucional. A nivel interno, se coordina con diversas áreas de servicios del CONA; con empleadores, la FTCCP y sus bases sindicales. A nivel externo, con entidades del Estado, como el Ministerio de Trabajo y Promoción del Empleo (MTPE), ente rector de la certificación de competencias laborales en el Perú; el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS), el Ministerio de Educación (MINEDU), además de gobiernos regionales y municipales. Este enfoque busca consolidar un sistema de certificación integrado y sólido, que mejore la competitividad y el reconocimiento profesional de los trabajadores, al tiempo que facilita a las empresas el acceso a mano de obra calificada y certificada. A nivel institucional, el programa tiene como meta posicionar al CONA como un referente en calidad y eficiencia en los servicios dirigidos a los trabajadores del sector construcción en el país.

Desde su reconocimiento como Centro de Certificación de Competencias Laborales, el CONA ha certificado a cerca de 11 mil trabajadores, manteniendo un crecimiento sostenido y equilibrado que prioriza tanto la expansión como la sostenibilidad del programa. Para garantizar el acceso de los aportantes a nivel nacional, se han implementado diversas estrategias orientadas a fortalecer la solidez técnica del proceso, asegurar estándares de calidad validados y automatizar procedimientos clave con el objetivo de responder oportunamente a la demanda de los trabajadores ³. Este enfoque ha permitido reducir los tiempos de atención, facilitar la inscripción en el RETCC e impulsar la inserción laboral formal.

El programa también contempla modalidades flexibles de evaluación, ya sea de forma presencial en obra o virtual, mediante la presentación de evidencias. Asimismo, se ha trabajado en consolidar su legitimidad mediante el respaldo del sector y de los actores involucrados, asegurando que su crecimiento se dé bajo principios de inclusión, eficiencia y sostenibilidad.

Entre los perfiles ocupacionales con mayor demanda destacan albañilería en edificaciones, fierrería, encofrado (modular y de madera), instalaciones eléctricas y sanitarias, así como operaciones con maquinaria pesada, entre otros. Si bien el crecimiento del programa no ha sido exponencial, en estos cinco años se ha consolidado una base técnica y operativa que permite proyectar un escalamiento con impactos sostenibles a largo plazo.

Además, se han identificado casos de éxito que evidencian mejoras en la empleabilidad de los trabajadores certificados, así como el reconocimiento, por parte de las empresas, del valor que aporta la certificación en sus procesos de contratación. El programa cuenta con una base de datos digital que almacena los registros de certificación, permitiendo el acceso seguro y transparente a los certificados por parte de empleadores y otras entidades interesadas.

Objetivos. Desde esta perspectiva, el programa de Certificación de Competencias Laborales del CONA se ha planteado para el año 2025 dos objetivos fundamentales orientados a consolidar su reconocimiento en las políticas laborales del sector construcción.

El primero es fortalecer y escalar el programa con un enfoque de inclusión y sostenibilidad, ampliando su cobertura y presencia en nuevas regiones del país, y aumentando el número de trabajadores certificados. El propósito es posicionarlo como una herramienta clave para la formalización del empleo y la profesionalización del sector. El segundo objetivo apunta a generar incidencia en políticas públicas y en los actores del sector construcción, promoviendo la adopción de la certificación como estándar reconocido e integrándola en las estrategias nacionales de empleo.

En ese sentido, el Centro de Certificación de Competencias Laborales - CONA contribuye de manera directa a mejorar la empleabilidad de los trabajadores de construcción civil y, de forma indirecta, a promover empresas más competitivas. La certificación permanente se consolida, así, como un componente esencial para elevar la productividad, garantizar la seguridad en obra y alinear el desempeño del sector con los estándares internacionales. Paralelamente, la institución se prepara para enfrentar los desafíos globales asociados al cambio climático, la pérdida de biodiversidad y la contaminación, incorporando criterios de economía circular en sus procesos y en los estándares de certificación de competencias laborales, promoviendo prácticas sostenibles en el desempeño profesional.

Esto implica incorporar de manera progresiva el desarrollo de “competencias verdes” en el sector construcción, integrando conocimientos y prácticas que impulsen el uso eficiente de recursos, la gestión adecuada de residuos y la reducción de impactos ambientales, entre otros aspectos. A través de estándares actualizados y procesos evaluativos rigurosos, se busca que trabajadores y empresas adopten prácticas sostenibles, alineadas con las nuevas exigencias del entorno y del mercado laboral, contribuyendo a una construcción más responsable y resiliente.

Modernización del sencico

En este contexto, resulta indispensable que el SENCICO, entidad responsable de la investigación y la normalización en el sector construcción, modernice su estructura y enfoque institucional. A pesar de contar con significativos recursos financieros -provenientes principalmente de los aportes obligatorios de las empresas constructoras- aún no implementa una política activa de innovación e investigación que contribuya efectivamente a incrementar la competitividad de trabajadores y empresas.

Su papel ha ido evolucionado desde su creación en el año 1975. Se han producido una serie de cambios en las políticas nacionales de vivienda, construcción e infraestructura, así como las de investigación, normalización y capacitación, por lo que resulta indispensable compatibilizar el modelo de organización y funcionamiento del SENCICO con lo establecido en dichas políticas. La FTCCP y CAPECO plantean una serie desafíos que debe cumplir la institución para alcanzar la excelencia en educación técnica:

• Fortalecimiento del enfoque tripartito de la entidad reflejado en la participación del Estado, los trabajadores y los empresarios de la construcción, compatibilizándolo con los objetivos del SENCICO.

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• Optimización de la función de investigación que desarrolla esta institución, que debe ser concordante con las políticas nacionales vigentes vinculadas.
• Compatibilización de la función de normalización que ejerce con la necesidad de adecuar los procesos y sistemas constructivos a los de una construcción segura, eficiente, respetuosa del medio ambiente y resiliente a las innovaciones científicas y tecnológicas.
• Impulso a la actualización permanente de la propuesta formativa de la entidad, con las necesidades del sector construcción y con los cambios normativos, científicos y tecnológicos que se producen en la industria como consecuencia de la globalización.
• Optimización de sus recursos, fijando criterios objetivos y transparentes para su priorización y distribución en programas, proyectos y actividades de formación, normalización e investigación.
• Impulso al proceso de ampliación de la cobertura de las actividades del SENCICO, así como una mayor vinculación con la academia, los gremios empresariales, profesionales y laborales e instituciones públicas en las regiones considerando un enfoque descentralizado.
• Impulso de alianzas estratégicas con organismos e instituciones nacionales y/o internacionales especializadas.
• Adecuación de su funcionamiento a lo señalado en los ítems precedentes, promoviendo la meritocracia, la transparencia e integridad en la gestión institucional y las adecuadas relaciones laborales.

La mención a estos enunciados no es casual, sino que obedece a una serie de limitaciones en la gestión del SENCICO identificadas por el Consejo Directivo Nacional de la entidad del que forman parte CAPECO y la FTCCP, que motivaron solicitar al Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento la constitución de una instancia tripartita para la reforma del modelo de gestión de la institución.

Entre las limitaciones encontradas pueden mencionarse que existe un rezago y un importante nivel de desajuste normativo, en la Ley Orgánica del SENCICO, que dispone la creación de la entidad, y fue aprobada por Decreto Ley 21673, en 1976. Esta antigüedad de casi cincuenta años presenta varios problemas de aplicación, porque en ese periodo la organización del Estado y la orientación de las políticas públicas se han modificado más de una vez.

En 1981, mediante Decreto Legislativo n.° 147, se aprueba la Ley de Organización y Funciones del SENCICO, pero sin derogar de manera expresa la llamada Ley Orgánica, pese a que, en varios casos, regulaban de forma distinta los mismos temas. Además, en los considerandos de esta última norma se señala que “resulta indispensable modificar la Ley Orgánica del Servicio Nacional de Capacitación para la Industria de la Construcción”, pero no se precisa qué artículos de esta norma se iban a modificar, contribuyendo más a la confusión.

Se presenta una situación de incertidumbre respecto al alcance de las funciones añadidas al SENCICO como consecuencia de la fusión por absorción del Instituto Nacional de Investigación y Normalización de Vivienda – ININVI dispuesta por el Decreto Supremo n.° 08-95-MTC. El ININVI había sido creado por el Decreto Legislativo n.° 145 del 11 de junio de 1981, con la finalidad de “realizar investigaciones y trabajos científicos y tecnológicos, vinculados a la problemática de la vivienda y la edificación, con el fin de promover y difundir los procedimientos y usos de técnicas que aseguren el abaratamiento, calidad y los tipos de productos más adecuados a las exigencias de la realidad regional, estableciendo convenios con los Gobiernos Regionales para tales efectos. Asimismo, propone, para su aprobación por el Ministerio, las normas de aplicación nacional que regulan el diseño de las edificaciones y del desarrollo tecnológico de la construcción” ¹.

Desde que se produjo la absorción del ININVI por el SENCICO hace casi treinta años, esta entidad ha desarrollado parcialmente sus responsabilidades en los ámbitos de la investigación, la normalización y la utilización de sistemas constructivos no convencionales. Tanto los presupuestos asignados a estas funciones como los resultados obtenidos en estas materias revelan que éstas no han tenido la relevancia y el impacto que alcanzaron durante la existencia del ININVI.

Esto se debe, en parte, a que la fusión de ambas entidades no fue seguida por una modificación de la Ley Orgánica o de la Ley de Organización y Funciones que establezca con claridad los alcances de las nuevas tareas asignadas al SENCICO. Esta falta de precisión se agrava porque en estas dos normas se hace mención explícita a trabajos de investigación, pero limitándolos a aquellos necesarios “con la finalidad de determinar las necesidades de capacitación del personal de la industria de la Construcción” (Ley Orgánica del SENCICO) o “para atender sus fines” (Ley de Organización y Funciones de la entidad).

Cabe señalar que las funciones de investigación, normalización y capacitación no pueden desarrollarse de manera segregada, porque forman parte de un mismo proceso de generación y difusión del conocimiento. Los trabajos de investigación permiten identificar nuevas invenciones, aplicaciones o hallazgos científicos, tecnológicos o de cualquier otra índole que pueden impactar en la actividad constructora, haciéndola más segura, más ecológica, más económica, más extendida y mejor orientada a las necesidades de los diferentes actores vinculados a la construcción (Estado, empresas, trabajadores, ciudadanos).

Las investigaciones del SENCICO, además, deben procurar su replicabilidad, lo que implica incluir dentro de su objeto de estudio, la identificación de agentes que promuevan su aplicación y estén dispuestos a incorporarlos en sus modelos de diseño, fabricación, construcción y operación con la finalidad de ponerlos a disposición de los actores vinculados a la construcción. Por último, estas investigaciones deben estar alineadas con los objetivos y estrategias de las políticas nacionales, principalmente las de investigación e innovación; de vivienda, construcción, urbanismo e infraestructura; de desarrollo y diversificación productiva; y de regionalización y descentralización.

Cuando el producto de la investigación se demuestra viable, la extensión de su uso solamente será posible si es que se crea una normativa técnica ad-hoc o se actualiza la vigente. La función normativa de SENCICO, incluyendo aquella que le concede la atribución de aprobar sistemas no convencionales, está íntimamente vinculada con la de investigación. Pero esta vinculación también se da en el sentido inverso: la actualización o la identificación oportunidades de mejora de la normativa urbana debe ser resultado de una investigación sobre su aplicación en la industria de la construcción.

De otro lado, las innovaciones científicas y tecnológicas que resulten replicables, así como la actualización de la normativa técnica deben generar cambios en los parámetros de diseño, construcción, operación y mantenimiento de edificaciones o infraestructuras lo que exige la adaptación de la propuesta de capacitación y formación en los cuadros técnicos y profesionales de la industria de la construcción.

Todo ello impide optimizar la formación, capacitación integral, calificación y certificación profesional de los trabajadores de la actividad constructora; identificar oportunidades para mejorar o renovar la normativa técnica sectorial; así como potenciar la promoción de la investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación en la industria de la construcción, situación que dificulta la capacidad de respuesta de SENCICO ante nuevos desafíos y oportunidades.

También se puede mencionar que el actual modelo organizacional del SENCICO no refleja su condición singular de entidad tripartita, en cuya gestión participan instituciones representativas del Estado, de los trabajadores y de los empresarios del sector construcción de todo el país y cuyas necesidades y expectativas, como es evidente, se han modificado significativamente desde la creación de la entidad.

Es preciso señalar que la decisión de basar la gestión del SENCICO en el tripartismo no fue casual cuando esta entidad se creó. Partía de una visión de política pública de promover “[l]a interacción del gobierno, empleadores y trabajadores (a través de sus representantes) como asociados iguales e independientes para buscar soluciones a asuntos de interés común”, tal y como conceptúa el tripartismo la Organización Internacional del Trabajo – OIT ².

Estas resoluciones y planteamientos de la OIT demuestran que el tripartismo como herramienta de gestión para abordar los retos que afronta la sociedad moderna, más allá del ámbito laboral, continúa teniendo plena vigencia, y que el diálogo social, especialmente si es institucionalizado, es un medio eficiente para discutir y consensuar las alternativas de solución para tales desafíos. En buena cuenta, que las motivaciones que inspiraron al Estado peruano para constituir instituciones tripartitas no sólo fueron acertadas, sino que adquieren una especial relevancia en las circunstancias actuales en las que la debilidad institucional, la situación de inestabilidad política y la ineficiencia en la gestión se han convertido en recurrentes y cada vez más complejos, dificultando el acceso de los ciudadanos a condiciones adecuadas de vida y a las unidades productivas alcanzar niveles óptimos de competitividad y resiliencia; condiciones que no le son ajenas al SENCICO.

El carácter tripartito del SENCICO no se ve reflejado en su modelo actual de gestión, en particular en la composición y atribuciones del Consejo Directivo Nacional, en las que el peso de las decisiones recae sobre uno de los tres actores, el Estado, en detrimento de los otros dos.

Tampoco se aprecia una gestión tripartita en el diseño y alcances de los servicios que presta la entidad, en el marco de sus tres funciones fundamentales (investigar, normalizar, capacitar), no solamente porque estas actividades son realizadas por funcionarios de la entidad, reduciendo el espacio para incorporar las necesidades y expectativas de trabajadores y empresarios que deben orientarse fundamentalmente en tres ámbitos: (i) el del uso de materiales, sistemas y tecnologías de construcción; (ii) el del estudio del trabajo³, la seguridad y salud ocupacional; (iii) el de la gestión empresarial de la industria de la construcción.

Es importante considerar que la gestión de los recursos de la entidad presenta notorias debilidades que afectan su intangibilidad, la eficacia de su recaudación, así como la eficiencia y pertinencia de su ejecución en cumplimiento de los propósitos institucionales del SENCICO.

En primer lugar, hay que señalar que, a pesar de que la Ley de Organización y Funciones de la entidad establece en su artículo 20° que los “recursos propios, permanentes e intangibles del SENCICO” no podrán ser destinados a fines distintos a los que la propia ley le señala en su artículo 3°, en varias oportunidades el Ministerio de Economía y Finanzas ha dispuesto la transferencia de montos significativos de dichos fondos al Erario Público, los que solamente han sido restituidos al SENCICO en una pequeña proporción. La entidad ha iniciado procesos contenciosos para solicitar la devolución de dichos recursos, los cuales se encuentran todavía pendientes de resolver por las instancias jurisdiccionales correspondientes.

En buena cuenta, el SENCICO financia sus actividades sin recurrir al Tesoro Público, lo cual le concede una condición muy especial dentro del aparato estatal, porque la absoluta mayoría de entidades públicas necesitan de recursos públicos para desarrollar sus funciones. Incluso empresas públicas reciben financiamiento, aportes de capital o garantías del Estado para operar.

En segundo lugar, es evidente que la institución no está siendo eficiente en el uso de sus recursos. Al 31 de diciembre del 2023, el SENCICO mantenía en efectivo y equivalente de efectivo, casi 253 millones de soles, que equivale a 2 años y 9 meses de recaudación.

Tampoco la entidad tiene una buena política de fijación de precios de sus servicios de capacitación y formación, debido a que no se realiza una correcta evaluación de costos. Los precios se encuentran retrasados desde hace años, lo que significa que los recursos que la institución recauda por aportes de las empresas están financiando una parte creciente del costo de esos servicios, pero sin criterios de racionalización, focalización y progresividad.

La entidad también se perjudica por los mecanismos de inversión de recursos no utilizados establecidos por el Ministerio de Economía y Finanzas, con reglas similares para todas las entidades estatales. Estas disposiciones pueden ser adecuadas para la mayoría de dichas entidades, porque reciben dineros del presupuesto público que deben ejecutar dentro del ejercicio anual, de lo contrario deben ser devueltos al erario, pero no lo son para el SENCICO.

Debido a todas estas restricciones y debilidades en la gestión de los recursos del SENCICO, la entidad tiene dificultades para invertir en infraestructura, tecnología y desarrollo de nuevos programas de capacitación y ofertas formativas para desarrollar adecuadamente investigaciones, trabajos científicos, tecnológicos y de otra índole, así como actividades de normalización, asumidas por el SENCICO como consecuencia de haber absorbido al ININVI, según lo dispuesto por el Decreto Supremo n.º 08-95-MTC. Esto limita la capacidad de SENCICO para adaptarse a las nuevas demandas del sector construcción, ofrecer una formación de calidad, coadyuvar con el perfeccionamiento de la normativa técnica sectorial e impulsar la innovación y la investigación en la industria de la construcción.

Asimismo, se puede señalar que la institución no promueve la meritocracia en la gestión de recursos humanos, ni ofrece condiciones laborales apropiadas a la gran mayoría de sus colaboradores, lo que afecta el ambiente de trabajo y la calidad de los servicios que se ofrecen. Una parte significativa de docentes, investigadores, profesionales y servidores administrativos se encuentran contratados por Órdenes de Servicio, lo que ha generado contingencias por reclamos por desnaturalización de la relación laboral, que –de no encararse rápidamente– significará pérdidas económicas para la institución.

SENCICO tampoco cuenta con una política adecuada para la búsqueda, selección, contratación y retención de personal de confianza y de libre designación, produciéndose altas tasas de rotación en estos cargos e incrementando el riesgo de casos de corrupción en estos procesos.

Otro punto a indicar es que la cobertura geográfica de los servicios que presta el SENCICO es insuficiente y la oferta de capacitación, normalización e investigación no recoge las particularidades y necesidades específicas de las regiones. Desde su creación, el organismo educativo se planteó su presencia en las regiones como un propósito institucional.

Resulta evidente que, pese a todos sus esfuerzos, la institución no ha logrado cumplir cabalmente con estos objetivos y funciones en el ámbito regional. Aunque el SENCICO tiene centros de formación en catorce regiones del país, existe una notoria disparidad entre los servicios que brindan dichos centros, atribuible a la falta de una política adecuada de inversión en construcción, equipamiento, operación y mantenimiento así como a la inexistencia de instancias de consulta y coordinación con entidades gubernamentales, empresariales y sindicales de cada región para incluir sus necesidades y expectativas dentro de la propuesta de servicios de la entidad.

En el marco de esta reforma que se pretende implementar en la institución educativa, resulta indispensable fortalecer el proceso de ampliación de la cobertura de sus actividades, así como una mayor vinculación con la academia, los gremios empresariales, profesionales y laborales, y las instituciones públicas en las regiones considerando un enfoque descentralizado, para que las actividades del SENCICO se desarrollen teniendo en cuentas las necesidades específicas de las diferentes regiones del país. De esta manera, se podrá aprovechar sinergias y recursos disponibles en otras instituciones para incrementar el número de trabajadores capacitados, mejorar la calidad de las propuestas normativas e impulsar proyectos de investigación que puedan concretarse en innovaciones en sistemas constructivos, modelos de gestión empresarial y condiciones laborales, teniendo en cuenta las especificidades de la industria de la construcción en cada región.

Se puede indicar también que las leyes de creación y de organización y funciones del SENCICO no se han adecuado hasta el momento a lo dispuesto en normas clave de la gestión estatal como la Ley n.° 29158, Ley Orgánica del Poder Ejecutivo - LOPE del año 2007 o la Ley n.° 27658, Ley Marco de Modernización de la Gestión del Estado, del año 2002, por lo tanto, no armonizan con los principios y normas de organización, competencias y funciones actualmente vigentes.

En ese sentido, se necesita efectuar una reforma profunda de la naturaleza, la organización y las funciones de SENCICO, para que éstas guarden armonía con las disposiciones propias del proceso de modernización de la gestión del Estado, que busca optimizar la gestión pública para que respondan al logro de mayores niveles de eficiencia en la atención de los requerimientos de la ciudadanía.

Sin embargo, al momento de proponer los criterios básicos de este proceso de armonización entre el propósito institucional, el modelo organizacional y de gestión del SENCICO y los que se establecen en la LOPE y la Ley de Modernización, se aprecia que hay importantes vacíos y contradicciones.

Organización adecuada

El proceso de reforma debe considerar como primera prioridad la transformación del modelo organizacional del SENCICO idealmente procurando replicar el del SENATI (“persona jurídica de derecho público, con autonomía técnica, pedagógica, administrativa y económica, con patrimonio propio, de gestión privada, no comprendida en el ámbito de aplicación de las normas del sistema administrativo del sector público”, de acuerdo con la Ley n.° 29672) o el del CONAFOVICER (organización privada sin fines de lucro). Una segunda alternativa es convertirla en una empresa de propiedad estatal. En ambos casos, se deberá aprobar una ley ordinaria que viabilice esta reforma.

En este contexto, debe señalarse que el SENCICO cumple funciones (investigación, normalización y capacitación en el sector construcción) que pueden conceptuarse como de manifiesta conveniencia nacional y de alto interés público, sin implicar una reserva exclusiva a favor del Estado ni un impedimento de la inversión privada para acceder al mercado.

En este punto, resulta necesario establecer las condiciones indispensables que deben incluirse en el nuevo modelo organizacional del SENCICO para que la entidad pueda cumplir eficientemente con sus objetivos institucionales. Se propone las siguientes:

Sin duda, será necesario efectuar un significativo esfuerzo de consenso entre el sector estatal, empresarial y laboral de la construcción para llevar a cabo esta ambiciosa e indispensable reforma, para lo cual es imprescindible remarcar la relevancia que, de acuerdo con la experiencia internacional, tiene el modelo tripartito de gestión que vincula los intereses, necesidades y potencialidades de estos tres sectores de la sociedad.

NECESIDAD DE TRANSFORMAR LA CONSTRUCCIÓN

El Pacto por la Construcción de un Perú Mejor es una iniciativa conjunta de la FTCCP y CAPECO para impulsar una profunda reforma de las políticas públicas relacionadas con la vivienda, la infraestructura y el desarrollo territorial, condición indispensable para que nuestro país pueda alcanzar el desarrollo sostenible.

Como se ha podido apreciar en las páginas previas de este libro, ambas instituciones han logrado establecer una relación de diálogo abierto y franco que ha permitido alcanzar mejoras en las condiciones de vida de los trabajadores de construcción y ha promovido de manera conjunta la paz laboral en la actividad constructora a nivel nacional, puesta a prueba por la acción de organizaciones criminales que actúan como seudosindicatos. En el marco de esta fructífera convergencia, desde el año 2015 ambas instituciones acordaron proponer conjuntamente soluciones integrales a los problemas que afectan, directa o indirectamente, a la actividad constructora y cuya persistencia ha impedido que el país logre mayores niveles de competitividad productiva y que el bienestar social alcance a todos los peruanos.

El Pacto pretende alcanzar los siguientes objetivos estratégicos.

1. Descentralizar el proceso de planificación territorial, así como procurar la óptima articulación entre los mega-proyectos productivos y de infraestructura con los objetivos de desarrollo territorial y de bienestar de la población.

2. 

3. Promover la planificación urbana, el sistema de catastros y la provisión de suelo formal, tanto público como privado, para la producción de vivienda, especialmente social, y de equipamientos urbanos.
4. Impulsar la articulación de inversiones en infraestructura y servicios públicos, con los objetivos de desarrollo urbano formal y de generación de oferta de vivienda, especialmente de aquella dirigida a la población de menores ingresos.
5. Adoptar un nuevo modelo de gestión de obras públicas para introducir mecanismos de priorización de inversiones, procesos de contratación y control más eficientes, para evitar la corrupción y tener un mejor desempeño de las infraestructuras en toda su vida útil.
6. Fortalecer los programas estatales de subsidios y créditos habitacionales, dotándolos de recursos suficientes para atender de manera efectiva el déficit actual y la demanda futura de vivienda social tanto en áreas urbanas como en zonas rurales.
7. Poner en marcha una política de innovación e investigación en la construcción, que estimule el empleo de tecnologías y de modelos de gestión que permitan contar con edificaciones e infraestructuras apropiadas en términos económicos, sociales y ambientales.
8. Perfeccionar los procedimientos administrativos de urbanización y edificación, así como la coordinación de competencias entre los diferentes niveles de gobierno, buscando promover la calidad y la seguridad de las construcciones.
9. Incrementar los ingresos municipales, especialmente del impuesto predial, mediante mecanismos más equitativos e incentivos para pagar obligaciones tributarias.
10. Propiciar la formalización laboral, el fortalecimiento de la representación sindical y la mejora continua de competencias de empresas, profesionales y trabajadores de la construcción, así como la lucha frontal contra la delincuencia y la violencia en obra.
11. Constituir espacios institucionalizados para un diálogo entre la sociedad y el Estado que sea transparente y permita la continuidad y el mejoramiento de políticas y planes estatales.

Para cumplir con las iniciativas del Pacto será necesario introducir cambios en distintos ámbitos de la normativa vinculada al desarrollo de la construcción. A continuación se detallan, objetivo por objetivo, tales propuestas de reforma.

1. PLANIFICACIÓN DESCENTRALIZADA Y ARTICULACIÓN DE MEGAPROYECTOS

Diagnóstico. El modelo de descentralización implementado en el país desde el 2002 no ha alcanzado los objetivos esperados de reducir las diferencias territoriales de desarrollo económico, bienestar social y equilibrio ambiental. Casi veinticinco años después de haber conformado veintiséis regiones transitorias, ha sido imposible reducir ese número como planteaba la Ley de Regionalización. Como consecuencia de ello, la acción del Estado se ha dispersado y debilitado a contrapelo del incremento del aparato burocrático. Se han transferido competencias y recursos pero no capacidades, y en el caso de la provincia de Lima en donde las atribuciones de gobierno regional son ejercidas por la Municipalidad Metropolitana de Lima, el proceso de transferencia de competencias está más retrasado en comparación con otras regiones, lo que se aprecia claramente, por ejemplo, en el hecho de que dicha instancia regional no tiene a su cargo la educación, la salud, ni el saneamiento, situación paradójica tratándose de la región comparativamente mejor preparada para ejercer dicha responsabilidad.

Asimismo, en el Callao, la Ley de Regionalización optó por un “modelo” distinto: desempeñan funciones en dicha circunscripción, el Gobierno regional y la municipalidad provincial, generando en muchos casos duplicidad de funciones y, en otros, ninguna de las dos autoridades tiene la responsabilidad de ejercerlas.

Por otro lado, el diseño y la gestión de la mayoría de megaproyectos productivos y de infraestructura presentan grandes dificultades debido a que, a pesar de tener como área de influencia directa a circunscripciones que pertenecen a más de una región, no han encontrado en la legislación actual sobre regionalización mecanismos que aseguren una buena gobernanza, lo que ha generado dificultades para su implementación y -en no pocas ocasiones- conflictos entre regiones que han retrasado y hasta impedido su ejecución.

Propuesta. Si bien es políticamente poco viable modificar este esquema de “departamentalización” del actual modelo de regionalización, sí es posible e indispensable cuando menos impulsar un proceso de planificación territorial y sectorial que involucre a varios departamentos colindantes (que conformarían una “macrorregión”, equivalente a las regiones establecidas en la ley) y que permita una gestión concertada de megaproyectos y de otros factores territoriales que por su naturaleza y alcances excedan el ámbito de una región “departamento”.

Para descentralizar el proceso de planificación territorial y sectorial, así como para procurar la mejor articulación entre los megaproyectos productivos y de infraestructura con los objetivos de desarrollo equilibrado y de bienestar de la población, es necesario modificar la ley de creación del Centro Nacional de Planeamiento Estratégico–CEPLAN a fin de establecer el nuevo modelo de planificación y gestión antes señalado. Con ese propósito, es indispensable formular planes macrorregionales y gestionar coordinadamente los megaproyectos, las cuencas hidrográficas y los corredores económicos de cada macrorregión, así como las intervenciones para mitigar riesgos por fenómenos naturales o antrópicos que impactan en el territorio de cada una de dichas circunscripciones.

De esta manera, no solo se gana escala y coordinación en la implementación de planes y proyectos, sino que se pueden establecer prioridades de inversión, reduciendo sensiblemente la discrecionalidad con que cuentan actualmente las autoridades para decidir el destino de los recursos del Estado. Además, se corrigen las debilidades que tiene el actual modelo de regionalización y descentralización, sin quitarle competencias a los gobiernos subnacionales.

En línea con lo anterior, la reforma de la ley del CEPLAN deberá incluir la constitución de seis Entidades Autónomas de Planeamiento Territorial, una correspondiente a la Capital de la República y las otras cinco a partir de las Mancomunidades Regionales ya conformadas o de alguna otra propuesta de macrorregionalización como la planteada por Javier Pulgar Vidal.

Teniendo en cuenta que la Capital de la República ha superado largamente los límites administrativos de la provincia de Lima, la entidad autónoma correspondiente a la Capital nacional estará conformada por las áreas conurbadas de las provincias de Lima, Callao, Huarochirí, Canta, Cañete y Huaral. (FIGURA 7.1)

Esta reforma también deberá establecer que, sin perjuicio de la autonomía de estas entidades para formular sus planes y propuestas de desarrollo, aquellas dependerán funcionalmente del CEPLAN, entidad que fijará los lineamientos nacionales de desarrollo que deberán ser obligatoriamente incorporados a los planes macrorregionales; velará por la consistencia y complementariedad de estos planes; evaluará su cumplimiento mediante indicadores de desempeño y articulará sus resultados en una estrategia nacional de desarrollo.

Es igualmente necesario fortalecer técnica, económica e institucionalmente al CEPLAN para que pueda cumplir eficientemente con esta atribución. En particular, es conveniente que el Consejo Directivo de la entidad cuente con representantes de organizaciones relevantes de la sociedad civil, lo que permitirá adquirir una visión más integral de los desafíos por enfrentar y así definir mejor las alternativas de solución, además de darle una garantía de continuidad a las políticas e intervenciones, cuyos plazos de ejecución pueden exceder los periodos gubernamentales.

Figura 7.1NUEVA CAPITAL, DISTRITOS CONURBADOS

En ese marco, es importante que cada Entidad Autónoma esté a cargo de un Consejo Directivo, integrado por los gobernadores regionales (alcaldes provinciales en el caso de la Capital de la República), un representante del CEPLAN con rango de ministro de Estado y funcionarios de alto nivel de ministerios específicos que podrán diferir en cada macrorregión según su vocación productiva. Los instrumentos de planificación y gestión aprobados por estas entidades serán de cumplimiento obligatorio para las autoridades regionales y municipales, que mantendrán las competencias asignadas por el marco legal que regula la descentralización en el país.

En el caso de la Capital de la República, la Entidad Autónoma se encargará de la formulación de los planes y catastros urbanos; del planeamiento del sistema vial y de transporte (incluidas la red del Metro y la del Metropolitano); de la coordinación con los programas de inversión en servicios públicos de agua y desagüe; de la gestión de las áreas estratégicas de desarrollo urbano como la Costa Verde, las riberas de los ríos y las zonas de expansión de la ciudad; así como del diseño y ejecución de los megaproyectos urbanos como parques industriales o tecnológicos, centros de convenciones, distritos financieros, entre otros.

En cuanto al financiamiento de estas entidades, se debe establecer que el Gobierno Nacional otorgue recursos económicos para su funcionamiento, que se repagará con pequeñas tasas aplicables a los proyectos de desarrollo que se ejecuten en la respectiva macrorregión. Cada entidad contará con un equipo profesional de alto nivel y contratará, mediante concursos públicos, la formulación de los diferentes instrumentos de planificación y gestión.

Además, estas entidades también deberán diseñar e implementar planes urbanos y de desarrollo económico para la creación de nuevas ciudades en zonas de influencia de megaproyectos agroindustriales, logísticos, mineros o energéticos, así como para las localidades que conforman Ejes de Desarrollo Territorial, como el integrado por las ciudades de Barranca-Lima-Ica (a raíz del recientemente inaugurado Puerto de Chancay y del proyectado Tren de Cercanías que uniría dichas localidades), el que se constituirá en el Valle del Urubamba como consecuencia de la construcción del Aeropuerto de Chinchero o el que conforma el corredor minero que abarca varias provincias de los departamentos de Apurímac, Cusco y Arequipa.

Estos planes para nuevas ciudades deberán formularse e implementarse antes de la puesta en marcha de los megaproyectos que les dan origen, con la finalidad de que recojan las expectativas y necesidades de las poblaciones involucradas; que ayuden a alcanzar el consenso social en relación a los megaproyectos; y que permitan una adecuada priorización de inversiones públicas y privadas. Los recursos económicos para la ejecución de estos planes serán incorporados al presupuesto de inversión del megaproyecto, y asumidos por el Estado o por la empresa a cargo de éste, dependiendo de las condiciones establecidas en los contratos de operación, concesión o de asociación público-privada.

A partir de este nuevo marco de planificación económica, social, ambiental y territorial se debe disponer que se formulen planes macrorregionales de infraestructura, que estén sujetos a la Política Nacional de Infraestructura que establezca los lineamientos de desarrollo territorial, identifique y priorice las principales necesidades a satisfacer, defina los mecanismos para gestionar las infraestructuras, determine las fuentes de financiamiento y los medios para repagar las inversiones y establezca indicadores para la medición del desempeño de los diferentes componentes de dichos planes.

Para garantizar el financiamiento y sostenibilidad de las infraestructuras es necesario que el Plan favorezca la legitimación del cobro de tarifas y peajes, para lo cual es necesario implementar un sistema de subsidios directos y explícitos a aquellas familias o usuarios que no puedan pagar las tarifas, previa verificación a través del Sistema de Focalización de Hogares (SISFOH) e inscripción en las centrales de evaluación crediticia. Esto también favorecerá la reducción del riesgo de corrupción en la asignación de recursos estatales.

Por último, la sede de esta entidad territorial será la capital de la región con menor índice de desarrollo humano o de competitividad.

2. PLANIFICACIÓN URBANA Y GESTIÓN DE SUELO

Diagnóstico. El país cuenta formalmente con un sistema urbano nacional, pero la totalidad de nuestras ciudades se han desarrollado sin obedecer a una planificación previa. No existe suficiente suelo urbano para el desarrollo de proyectos formales, debido a la obsolescencia de planes urbanos. En principio, los planes urbanos de casi todas nuestras ciudades están completamente desactualizados y, en la mayoría de los casos, ni siquiera se implementan modificaciones parciales de sus instrumentos de gestión para regular la ocupación ordenada de sus áreas de expansión. El caso de Lima Metropolitana es indicativo de esta problemática pues aprobó su último plan en el año 1990 abarcando las provincias de Lima y del Callao y debió ser reemplazado en el 2010. Sin embargo, recién en el 2019 se aprobaron separadamente los planes de desarrollo metropolitano de Lima y del Callao, los cuales todavía no han entrado en vigencia porque falta la aprobación de los planes urbanos a escala distrital en el caso del Callao y macrodistrital en el de Lima.

En segundo término, los grandes propietarios de suelo en las periferias de las grandes ciudades peruanas son las comunidades campesinas —que están impedidas por ley de transferir sus tierras para usos urbanos— y el Estado, que tiene una actitud muy pasiva para defender sus predios y en algunos casos (como el de las Fuerzas Armadas) muestra una resistencia injustificada a poner en el mercado terrenos subutilizados. Evidentemente, estas restricciones solo rigen para el mercado formal, porque los traficantes y lotizadores informales pueden invadir, regularizar y vender con total impunidad. Las 68 mil hectáreas que, según GRADE, se incorporaron irregularmente a las áreas urbanas desde el 2001, explican el 93% del crecimiento de la expansión de las 43 ciudades más grandes del país y, de acuerdo a estimaciones de CAPECO, habrían significado un ingreso no menor de 20 mil millones de soles a estas organizaciones criminales.

Propuesta. Para evitar que esta situación se prolongue, se requiere promover la planificación urbana sostenible y una gestión de suelo que favorezcan el crecimiento orgánico de las ciudades y su articulación con el territorio, así como la generación de vivienda y equipamiento urbano formales. Ello exige un mayor involucramiento del Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento (MVCS) en la formalización, actualización y financiamiento de los planes de desarrollo de los centros urbanos en el país, empleando instrumentos innovadores de planificación, que busquen incrementar la competitividad de nuestras ciudades y extender los beneficios del crecimiento urbano a todos los ciudadanos. De manera urgente y prioritaria, debe impulsarse la actualización de los Planes de Desarrollo Urbano de Lima Metropolitana y de las ocho metrópolis regionales: Trujillo, Chiclayo, Piura, Arequipa, Huancayo, Cusco, Iquitos y Pucallpa.

Además, es necesario promover la creación de un Sistema de Información Catastral Urbana, también con financiamiento del Ministerio de Vivienda, lo que permitirá una adecuada toma de decisiones para identificar necesidades y potencialidades de cada ciudad, priorizar las obras públicas y generar oportunidades para la inversión privada en proyectos inmobiliarios y de infraestructura urbana.

Asimismo, es imprescindible la creación de un operador público de suelo nacional y de operadores públicos municipales en las ciudades que superen el millón de habitantes, lo que implicará la modificación de la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible que encarga la función de operador nacional a Mivivienda S.A. y la asignación de recursos suficientes del presupuesto nacional para la constitución de operadores públicos en Lima Metropolitana, Arequipa y Trujillo. Estas entidades deberán identificar e incorporar los terrenos estatales y de las comunidades campesinas al mercado formal de suelo; invertir en la habilitación urbana de dichos predios; disponer la transferencia de estos terrenos habilitados a promotores privados para el desarrollo de proyectos urbanos integrales; y gestionar las plusvalías derivadas de las inversiones urbanas que desarrolle. Del mismo modo, podrán impulsar el desarrollo de proyectos inmobiliarios privados facilitando los cambios de zonificación, las factibilidades de servicios y otras autorizaciones.

El operador público nacional podría conformarse sobre la base del actual Programa de Generación de Suelo Urbano del Ministerio de Vivienda, mientras que, para el operador de Lima Metropolitana, habría que considerar que la Empresa Municipal Inmobiliaria de Lima S.A. – EMILIMA S.A. desempeñe esa función en el ámbito de la Capital de la República y del Callao. Estas entidades deberán contar con autonomía técnica, administrativa y financiera, así como con un modelo de gestión de excelencia, para lo cual sería recomendable promover la participación de alguna entidad multilateral (Banco Mundial, Banco Interamericano de Desarrollo, Corporación Andina de Fomento) en su organización y operación.

Por otra parte, es necesario implementar medidas administrativas para que terrenos estatales puedan ponerse a disposición del operador público de suelo, en particular los que sean de propiedad o se encuentren en uso de las Fuerzas Armadas y que ya no cumplen ninguna función militar sustantiva. Igualmente, se deben efectuar los cambios legislativos para permitir que las comunidades campesinas puedan destinar terrenos de su propiedad a fines habitacionales o de equipamiento, siempre que los planes urbanos así lo determinen.

Del mismo modo, se debe impulsar el desarrollo de proyectos habitacionales con énfasis en la vivienda para las familias de menores ingresos sobre terrenos privados, lo que podría viabilizarse si es que las áreas de intervención tienen una superficie apropiada y cuentan con factibilidades de servicios, lo que permitirá asegurar la integración social y espacial de familias de diferentes condiciones sociales y la incorporación de equipamientos productivos o de servicios.

Se debe promover la ejecución de proyectos urbanos integrales, que incluyan preferentemente componentes de vivienda social, sobre terrenos privados disponibles, localizados tanto en zonas consolidadas como de expansión. Existen diferentes experiencias de este tipo en países cercanos como Brasil, Chile, Colombia o México. Para ello se requiere contar con mecanismos innovadores de gestión inmobiliaria, facilitación y simplificación administrativa.

En paralelo, hay que impulsar una estrategia comprehensiva para el mejoramiento integral de barrios urbano marginales, reduciendo la segregación socio-espacial, la precariedad de las viviendas, la falta de equipamiento y servicios básicos y generando oportunidades de desarrollo económico local. Este tipo de proyectos también son funcionales para disminuir la violencia y delincuencia urbanas, que se alimentan de la vulnerabilidad económica y social de quienes viven en estas condiciones, especialmente los niños y jóvenes

Resulta indispensable desarrollar programas de revitalización de centros históricos y de recuperación de barrios antiguos de las ciudades, que busquen la puesta en valor de inmuebles monumentales priorizando los usos contemporáneos que aseguren su sostenibilidad, la destugurización de predios inhabitables, la incorporación de residentes de ingresos medios en edificios reciclados o construidos sobre vacíos urbanos y la recuperación o creación de espacios públicos. Para ello, es necesario reforzar la seguridad pública coordinando los esfuerzos de la Policía, el serenazgo y la vigilancia privada; impulsar inversiones públicas para la modernización de los servicios básicos; otorgar subsidios de mayor valor tanto para los programas de destugurización como los de vivienda para la clase media; facilitar los trámites para el desarrollo de proyectos privados; y desarrollar una estrategia de marketing urbano para favorecer el turismo y la actividad comercial en estos centros.

Por otro lado, se requiere promover inversiones en servicios básicos para impulsar la oferta formal de vivienda y equipamientos urbanos. Para ello se debe crear, con recursos del Ministerio de Vivienda, un fondo concursable para financiar la provisión de estos servicios en proyectos inmobiliarios que tengan un importante componente de vivienda social. De esta forma, se generaría un mayor interés del sector privado en el desarrollo de estas iniciativas debido a que, actualmente, una de las principales barreras para incursionar en este segmento de mercado es que las empresas prestadoras de servicios públicos y el propio Ministerio de Vivienda concentran las inversiones para atender a los asentamientos humanos informales. Además, es necesario impulsar asociaciones público-privadas para el financiamiento de la renovación de redes de agua potable y saneamiento en áreas urbanas con potencial inmobiliario, a fin de asegurar la existencia de una oferta inmobiliaria formal.

Finalmente, se debe establecer incentivos para la “zonificación verde”, que considere la localización de actividades urbanas en zonas que se deseen preservar siempre que los operadores de tales actividades se comprometan a reservar y mantener una proporción apreciable de dichas áreas como espacios públicos verdes.

3. SERVICIOS PÚBLICOS Y DESARROLLO URBANO FORMAL

Diagnóstico. El modelo de provisión de servicios públicos, especialmente los de agua, desagüe y tratamiento de aguas servidas actualmente vigente, es insostenible y promueve la informalidad. Las estrategias de gestión de las cincuenta empresas prestadoras de servicios (EPS), existentes a nivel nacional siguen únicamente a la “invasión” y la mayor parte de sus inversiones se hacen con dinero del Ministerio de Vivienda, sin obligación de reembolso, lo que les permite mantener -por cálculos políticos- tarifas irrisorias que no cubren los costos de operación y mantenimiento ni el repago de las inversiones efectuadas con recursos del tesoro público. Como consecuencia de ello, según el Ministerio de Vivienda, en el 2024 aproximadamente 3.4 millones de peruanos carecían del servicio de agua potable por red pública y 7.6 millones no disponían de redes de alcantarillado. Además, solo el 42% de la población (4% en las zonas rurales) disponía de agua segura, entendida como aquella que contiene cloro en proporciones adecuadas.

En tanto, en las áreas urbanas atendidas por las EPS, el 78% de aguas residuales recibe tratamiento, pero hay una gran disparidad en el desempeño de tales entidades. SEDAPAL ha logrado elevar esa proporción a 91% en Lima Metropolitana, mientras que las EPS medianas solo llegan al 32% y las pequeñas al 6%.

Estos indicadores muestran la precariedad en que se encuentra la infraestructura de agua y saneamiento en nuestro país que, de acuerdo con el Banco Mundial, disputa los últimos lugares en Sudamérica con Bolivia y Ecuador. Esta situación crítica es difícil de entender si se considera que el Perú es el octavo país del mundo con mayor cantidad de agua dulce y que se ha invertido más de 61 mil millones de soles entre el 2010 y el 2021 para extender la cobertura, la cantidad y la calidad de estos servicios.

Como se puede observar, la imposibilidad de alcanzar el acceso universal a los servicios de saneamiento no puede atribuirse a la falta de recursos naturales ni económicos. Se trata más bien de la persistencia de un modelo regresivo e insostenible de inversión y gestión que reproduce un verdadero “círculo perverso” del agua. Este “modelo” se sustenta en el establecimiento de tarifas crecientemente desfasadas, lo que no permite cubrir los costos de operación, mantenimiento ni repago de las infraestructuras, obligando al gobierno nacional a cubrir esa “brecha de inversión” mediante la transferencia de recursos a fondo perdido a los operadores del servicio (EPS, municipalidades, organizaciones comunales) lo que se convierte en un subsidio generalizado e indiscriminado que favorece a los que más consumen; perjudica a los más pobres, quienes reciben servicios caros, precarios e inseguros; desalienta la innovación y la excelencia entre los operadores; y pone en peligro las fuentes de agua, así como la infraestructura de alcantarillado y tratamiento de aguas residuales.

Este "círculo perverso" refuerza un patrón de crecimiento urbano irregular, como se señaló en la Parte 2, página 45. Para avanzar hacia un desarrollo urbano formal y sostenible, resulta indispensable articular las inversiones en infraestructura con la provisión eficiente de los servicios públicos, asegurando coherencia entre planificación, financiamiento y gestión.

Propuesta. Para terminar con este círculo vicioso se requiere desarrollar una estrategia integral con enfoque territorial. En ese contexto, es indispensable promover la fusión de EPS (actualmente son cincuenta, de las cuales cinco están en Puno y otras tantas en Junín, mientras que en Cusco, Lima provincias e Ica cuentan con cuatro cada una) para ganar economías de escala y aprovechar mejor las fuentes de agua. Además, resulta necesario modificar la conformación y las competencias de los actuales Consejos Directivos de las empresas, ya que su estructura actual favorece un manejo politizado y fragmentado de la gestión. El modelo de las Cajas Municipales podría servir de referencia para garantizar un gerenciamiento eficiente de estas empresas.

También urge sincerar de manera gradual las tarifas que cobran las EPS, a fin de garantizar la sostenibilidad de las inversiones y evitar el deterioro de la calidad del servicio. Paralelamente, una parte de los recursos que actualmente destina el Ministerio de Vivienda debe reorientarse al otorgamiento de subsidios directos para los hogares de bajos ingresos que no puedan asumir, parcial o totalmente, el incremento tarifario.

Se propone, además, que los proyectos financiados por el gobierno nacional para la implementación de redes de agua y desagüe en barrios marginales y centros poblados rurales sean seleccionados mediante concurso público, priorizando aquellas localidades con necesidades más urgentes y donde se evidencie una mayor participación de las comunidades y de las municipalidades. Igualmente, estas intervenciones deben incluir componentes de capacitación y seguimiento, con el fin de garantizar la sostenibilidad de los servicios en el tiempo.

En las zonas rurales, los servicios de agua y saneamiento deben formar parte de proyectos integrales que incluyan también la construcción de viviendas, la provisión de energía y el fortalecimiento de las capacidades locales para el desarrollo de actividades productivas. Estas intervenciones deben reconocer las diferencias entre la población rural que habita en centros poblados y aquella que vive dispersa. En el primer caso, corresponde implementar soluciones mediante pequeñas redes domiciliarias; en el segundo, será necesario optar por alternativas autónomas adecuadas a las condiciones del entorno.

Por otro lado, resulta imprescindible la creación de un Fondo de Inversión en el Ministerio de Vivienda, destinado a financiar proyectos urbanos integrales que incluyan un fuerte componente de oferta de vivienda de interés social. Esta medida contribuiría a desalentar la ocupación informal del suelo, una de las principales causas del encarecimiento de los servicios y de las dificultades para ampliar su cobertura. La asignación de estos fondos debería realizarse mediante concursos públicos que promuevan la generación de oferta habitacional en aquellas localidades donde esta es escasa o en las que existe una alta demanda insatisfecha.

Complementariamente, resulta fundamental promover asociaciones público-privadas (APPs) para la ampliación de fuentes de agua, la construcción de obras de desagüe y la renovación de redes en zonas con alto potencial de desarrollo residencial, donde, de manera cada vez más recurrente, no se otorgan factibilidades de servicios debido a la falta de priorización de inversiones, lo que limita significativamente la expansión de la oferta inmobiliaria y frena el crecimiento urbano ordenado. En estos casos, el retorno de las inversiones puede efectuarse mediante mecanismos como el pago a través del consumo de agua o, cuando sea posible, mediante aportes no reembolsables que se transfieran a los precios de las unidades inmobiliarias.

En el caso de las ciudades del interior, especialmente aquellas afectadas por desastres naturales, este modelo requerirá del cofinanciamiento del Ministerio de Vivienda para su implementación. Asimismo, puede recurrirse a la modalidad de obras por impuestos para atender la provisión de estos servicios en zonas con alta demanda de vivienda orientada a sectores pobres no extremos o en aquellas que requieren intervenciones de mejoramiento de barrios marginales.

En cuanto a las inversiones requeridas para incrementar el tratamiento de aguas servidas y, sobre todo para dotar de instalaciones de drenaje pluvial, estas deberán considerar desde un inicio los costos de construcción, operación y mantenimiento y el repago de dichos montos a través de las tarifas. Por último, hay que impulsar la adopción de nuevas tecnologías (como la desalinización del agua de mar o el reúso de aguas tratadas para el riego de parques y jardines) en grandes proyectos urbanos como parques industriales, instalaciones portuarias, zonas balnearias o urbanizaciones de playa o campo.

Terminar con este círculo perverso debe ser parte de un acuerdo político y social que comprometa a las sucesivas administraciones gubernamentales a desarrollar y -eventualmente- ajustar la estrategia integral propuesta, y que reduzca sensiblemente el riesgo de politizar o desvirtuar su ejecución.

4. GESTIÓN DE INFRAESTRUCTURA Y EQUIPAMIENTOS PÚBLICOS

Diagnóstico. La inversión pública, en todas sus modalidades, enfrenta graves limitaciones para su ejecución, como resultado de factores estructurales que deben ser abordados desde una perspectiva integral. Las crecientes dificultades para una gestión eficiente, sostenible, transparente y de calidad se deben principalmente a que la normativa de contratación pública es obsoleta, “iguala para abajo” (es decir, no valora la innovación ni la calidad técnica de las propuestas, ni evalúa el desempeño a lo largo de la vida útil de los proyectos) y, además, es permeable a la corrupción. Desde hace varios años, el Estado ha intentado resolver estos problemas mediante constantes modificaciones a la normativa de contratación pública, sin obtener resultados favorables.

Frente a este fracaso, para ejecutar obras importantes o urgentes, ha resuelto por exceptuarlas de la normativa nacional. Primero, recurrió a encargar la contratación a entidades internacionales, como la Oficina de las Naciones Unidas de Servicios para Proyectos (UNOPS) o la Organización Internacional para las Migraciones (OIM). Después, optó por la suscripción de convenios de Gobierno a Gobierno (mediante los cuales se encarga el proceso de licitación a un órgano de contratación de un tercer país) o por empaquetar obras a través de “proyectos especiales”. Ninguna de estas soluciones alternativas ha demostrado ser eficiente ni resulta viable su generalización, debido a la complejidad y diversidad de las infraestructuras y edificaciones involucradas.

A ello se suma la dispersión y la diferencia de capacidades técnicas de las entidades estatales encargadas de ejecutar obras públicas, lo que no garantiza una adecuada selección, supervisión, operación ni mantenimiento de las infraestructuras y edificaciones resultantes. En el Perú existen 1,874 distritos, de los cuales el 56% tenían un máximo de 5,000 pobladores en el 2017, según el censo de población efectuado por el INEI en ese año. De las 196 provincias, el 40% estaban pobladas por menos de 50 mil habitantes. Incluso, que el país cuente con 26 regiones parece excesivo e ineficiente, como se ha señalado en la Parte 7, en 1. Planificación descentralizada y articulación de megaproyectos, de esta publicación. Al existir diferencias y superposiciones entre las competencias y facultades de estas instancias sub-nacionales, la calidad y oportunidad del gasto público se ven gravemente afectadas. También influye el mecanismo de distribución del canon y las regalías que no considera la capacidad de gestión de los gobiernos regionales o municipales, lo que contribuye a profundizar la ineficiencia, comprometer la sostenibilidad de las inversiones y ampliar los márgenes para la corrupción.

Adicionalmente, las normas de contratación pública otorgan un alto grado de discrecionalidad a los funcionarios responsables de liderar los procesos de adjudicación y ejecución de obras. Sin embargo, la precariedad laboral que impera en el Estado hace que los funcionarios honestos se cohíban de tomar decisiones -lo que explica la frecuente derivación de controversias, incluso las más evidentes, al fuero arbitral- que los corruptos encuentren en ese amplio margen de decisión un incentivo para delinquir; y que los profesionales calificados pierdan interés en incorporarse al servicio público.

Medidas como la imprescriptibilidad o el incremento de sanciones para quienes cometen delitos funcionales son un ejemplo del efecto perverso de la forma en que se gestionan los riesgos de corrupción en el sector público, disposiciones que además desalientan el ingreso de empresas solventes e íntegras para la ejecución y operación de infraestructuras y edificaciones estatales.

Todo lo señalado genera un alto nivel de ineficiencia en la ejecución de los presupuestos públicos de inversión. Así, entre los años 2022 y 2024 se invirtieron 151 mil 664 millones de soles, pero se dejaron de ejecutar 48 mil 904 millones de soles en ese mismo periodo, es decir, un 24.4% del presupuesto de inversión total del Estado. Además, de acuerdo con cifras de la Contraloría General de la República, al 31 de diciembre del 2024 se encontraban paralizadas 2,476 obras por un valor de 43 mil 119 millones de soles, quedando pendiente de ejecutar alrededor de 48% de la inversión total prevista. Cabe señalar que en las municipalidades se concentra el 72% de las obras detenidas, mientras que en los gobiernos regionales el 40.5% de la inversión total se encuentra paralizada (Figura 7.2).

Otro problema es que el modelo de gestión de obras públicas también es obsoleto porque no incorpora criterios de eficiencia ni utiliza las herramientas tecnológicas disponibles para planificar, ejecutar y supervisar proyectos. Además, no está preparado para manejar el volumen de obras que ejecuta el Estado. No se realiza un seguimiento integral de las infraestructuras y edificaciones a lo largo de todo su ciclo de vida, desde las etapas iniciales de diseño hasta el fin de su operación. Como resultado, muchas de estas no alcanzan a cumplir su vida útil, debido a deficiencias en los procesos de selección y ejecución, así como a la falta de mantenimiento.

Figura 7.2OBRAS PARALIZADAS POR EL NIVEL DE GOBIERNO A MARZO 2025

Los diversos mecanismos que se han implementado para el seguimiento y control de infraestructura presentan las mismas limitaciones que la contratación pública “tradicional”, lo que muchas veces termina agravándolas en lugar de superarlas. Es lo que viene ocurriendo con el modelo de control concurrente que ejerce desde hace algunos años la Contraloría General de la República. Se trata de una excelente idea pero que, debido a que su ejecución se sustenta sobre herramientas convencionales, no llega a cumplir cabal ni oportunamente su función.

Asimismo, debe señalarse que los intereses de los actores públicos no se encuentran debidamente alineados con el propósito de una contratación transparente, una ejecución eficiente y una operación sostenible. Ello en razón de que las decisiones clave son tomadas por las autoridades, prácticamente sin ningún control independiente. Ellas pueden decidir qué proyectos ejecutar; sus funcionarios pueden formular y aprobar su viabilidad; encargar y autorizar la elaboración de expedientes técnicos y las bases de licitación, así como seleccionar a los ejecutores. Además, ellos mismos reciben y operan las infraestructuras y edificaciones resultantes y asignan (o no) recursos para su mantenimiento.

En los dos últimos años, el Estado ha decidido volver a impulsar la iniciativa privada en la gestión de la inversión pública, especialmente a través de asociaciones público-privadas (APP) o proyectos en activos estatales (PA) y la ejecución de inversiones estatales mediante el mecanismo de obras por impuestos (OxI), con resultados muy alentadores.

En el caso de las APP y de los PA, en el año 2023, Proinversión adjudicó proyectos por 2,332 millones de dólares monto superior en 62% al acumulado en los seis años previos; y la ejecución en el año 2024 alcanzó los 8,956 millones de dólares, casi tres veces más que lo ejecutado en el año precedente. Además, para el bienio 2025-2026, Proinversión ha presupuestado conceder proyectos por 16,641 millones de dólares. Respecto a obras por impuestos, en el año 2024 se entregaron 4,204 millones de soles en proyectos, cifra similar al total invertido en los siete años precedentes. Para los siguientes años, Proinversión ha establecido en 46 mil millones de soles el tope de inversiones a ejecutar por los gobiernos subnacionales y las universidades públicas a través de OxI. Es evidente que estos mecanismos constituyen una buena alternativa para superar los problemas identificados en la obra pública, pero cuya aplicación requiere de medidas específicas que señalen el alcance y las condiciones en que pueden sustituir a los convencionales.

Propuesta. Se necesita un marco normativo innovador que facilite la adopción de un nuevo modelo de gestión de obras estatales, junto con procedimientos de contratación y control más eficientes y transparentes. No basta con enfocarse únicamente en los procesos de licitación, sino también en generar eficiencia en todas las etapas del ciclo de vida de los proyectos de infraestructura y equipamiento: planificación, priorización, contratación, diseño, construcción, supervisión, operación, mantenimiento y cierre. Cabe destacar que alrededor del 80% de la inversión en infraestructura se concentra en la fase de operación y mantenimiento, por lo que la mayor ganancia en eficiencia (o, inversamente, la mayor pérdida potencial) se presenta en esta instancia. A continuación se detallan las principales propuestas correspondientes de cada una de las etapas antes señaladas.

Planificación. Como ya se ha señalado en la página 227 de esta misma Parte, debe establecerse una planificación macrorregional de infraestructuras articulada con los planes de desarrollo territorial. Además de un Plan Nacional de Infraestructura, es necesario formular planes regionales y provinciales que orienten las inversiones con un enfoque territorial y una escala adecuada, de modo que se garantice la coherencia entre los distintos niveles de planificación y se optimice el uso de los recursos públicos.

Priorización. En primer lugar, es trascendental reformular el sistema de evaluación de la inversión pública con el objetivo de priorizar los proyectos de infraestructura y edificación estatales a partir del mayor impacto territorial y no del monto de inversión más alto, poniendo énfasis especial en la etapa de operación y no en la de preinversión como ocurre actualmente.

Muchos proyectos de infraestructura no alcanzan sus objetivos porque no se ejecutan simultáneamente obras complementarias. Por ejemplo, un proyecto como el Tren de Cercanías Barranca-Lima-Ica tendría mucho más impacto si es que se desarrollan paralelamente parques industriales, instalaciones logísticas o de servicios en las doce ciudades que conforman dicho eje. Esto permitiría ahorrar tiempo en los procesos previos a la licitación, pero por sobre todo, otorgaría al Estado mejores niveles de rentabilidad y eficiencia de los proyectos, contribuyendo, además, a un afinamiento continuo de los criterios de evaluación.

De otro lado, las obras que se financian mediante transferencias del Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, deben ser seleccionadas a través de fondos concursables, que hagan posible elegir aquellos que atiendan a la mayor necesidad o a la generación de mejores oportunidades de desarrollo. También se debe dar prioridad a inversiones en infraestructuras y servicios públicos dirigidos a promover una oferta formal de vivienda, especialmente de aquella destinada a la población de menores ingresos, como ha sido advertido en la Parte 4, página 51.

Asimismo, el Estado debe impulsar el desarrollo de APP y del mecanismo de OxI para la gestión de infraestructura y equipamiento. Estas modalidades no solo permitirían incorporar tecnología sino también concentrar una parte sustantiva de los esfuerzos del Estado en la supervisión a través de organismos reguladores independientes y no en la ejecución directa de obras; además de promover un uso más eficiente de los recursos que podrían orientarse en proyectos dirigidos a sectores vulnerables dejando al sector privado aquellos que tengan un retorno económico previsible. Para este último caso, es imprescindible un manejo altamente profesional de las tarifas que sustenten dichos proyectos. Este enfoque contribuye a reducir la necesidad de financiamiento público directo y, en consecuencia, a controlar el déficit fiscal.

Contratación. Es necesario evaluar si resulta conveniente mantener una única ley que regule tanto la adquisición de bienes y servicios como la contratación de obras públicas. Las diferencias entre ambos procesos son sustanciales, especialmente en lo que respecta a los criterios de evaluación y selección de propuestas técnico-económicas y de postores ganadores. Mientras que en la contratación de obras intervienen aspectos técnicos complejos y riesgos de ejecución mayores, la compra de bienes y servicios suele seguir procedimientos más estandarizados. En este contexto, conviene analizar retrospectivamente si las razones que justificaron la unificación del marco normativo siguen siendo válidas, a la luz de más de tres décadas de vigencia.

Del mismo modo, la selección de propuestas debe basarse en el desempeño durante toda la vida útil de las obras, y no solo en el menor costo o plazo de construcción de obras o formulación de estudios. La Federación y CAPECO han señalado reiteradas veces que el desempeño y los menores costos de mantenimiento durante la etapa de operación deben tener un peso relevante al momento de evaluar las propuestas. Está claro que, en la mayoría de casos, las ofertas más económicas no son necesariamente las mejores, y menos aún cuando la selección del postor ganador se resuelve por sorteo, como sucede con frecuencia en la actualidad. Por ello, es necesario establecer criterios de precalificación que consideren la capacidad técnica y la experiencia de los participantes, evitando “bajar la valla” para propiciar un mayor número de postulantes. La normativa debe promover la competencia entre los postulantes mejor calificados y no necesariamente entre un número elevado de ellos. Contrariamente a lo que se piensa, al flexibilizar las condiciones técnicas se desalienta a las contratistas o consultores de mayor experiencia y se incrementa el riesgo de no escoger la mejor alternativa.

También es prioritario homologar los requisitos técnicos para la evaluación de propuestas, en función del tipo y complejidad de obras, para reducir de forma significativa el peligrosamente alto nivel de discrecionalidad que tienen los funcionarios encargados de los procesos de contratación para tomar decisiones. Es necesario estandarizar, al menos, los requerimientos que deben cumplir las empresas y los equipos técnicos, previa clasificación de las obras.

Asimismo, es urgente asegurar la igualdad de condiciones para la participación de las empresas peruanas y extranjeras en los procesos de contratación pública. La normativa actual es excesivamente flexible con las exigencias a las empresas extranjeras, lo que no solo perjudica a las nacionales, sino que también pone en riesgo la adecuada ejecución de las inversiones públicas.

A su vez, es necesario diseñar nuevos contratos (basándose en los formatos NEC, FIDIC o similares), optimizar los mecanismos de solución de controversias, facilitar y coordinar las tareas de supervisión y control de obra (incluyendo las que realiza la Contraloría General de la República, bajo la modalidad de control concurrente) e implementar procedimientos que garanticen una adecuada operación y mantenimiento de las edificaciones e infraestructuras en todo su ciclo de vida.

De igual forma, es indispensable reducir el número de ejecutores de obras públicas mediante un sistema de acreditación de competencias, para evitar la dispersión de inversiones y mejorar la calidad del diseño, ejecución y control de los proyectos. La contratación y ejecución de proyectos deberá concentrarse, hasta donde sea posible, en las entidades del Gobierno central, los veintiséis gobiernos regionales, las municipalidades que albergan a los 40 centros urbanos más poblados del país y en aquellos distritos que son económicamente autosuficientes o cuentan con potencialidades productivas relevantes. Todos ellos deberán contar con equipos técnicos acreditados por entidades independientes, conforme a las regulaciones internacionales de calidad en la gestión (normas ISO), que garanticen la capacidad necesaria para conducir adecuadamente los proyectos de infraestructura y equipamiento.

El resto de entidades subnacionales deberá encargar los procesos de preinversión y contratación solo a aquellas instituciones que se encuentren acreditadas, cumpliendo el principio de subsidiariedad en la gestión del Estado. En ese caso, cada una de estas entidades mantendrá las decisiones referidas a la gestión de su presupuesto, priorizará las inversiones que se efectúen con sus recursos y se encargará de la operación y el mantenimiento de las infraestructuras, idealmente bajo la figura de empresas comunales o núcleos ejecutores, tareas que serán supervisadas por la entidad que llevó adelante el proceso de selección.

De otra parte, se debe garantizar la autonomía de los comités especiales de contratación, incorporando uno o dos miembros de los tres que los conforman que pertenezcan a un cuerpo de gerentes públicos especializados en compras estatales dependientes de la Autoridad Nacional del Servicio Civil - SERVIR y acreditados por los colegios profesionales de ingenieros y arquitectos. Esto permitiría reducir la influencia del titular de la entidad contratante en la actuación de estos comités, garantizar la toma de decisiones técnicas, uniformizar los criterios y la aplicación de la normativa, todo ello sin necesidad de quitarle a las entidades ejecutoras sus competencias.

Respecto a las obras pequeñas y proyectos financiados mediante transferencias del Gobierno Central, se plantea el uso de fondos concursables como se sugiere en la Parte 7, en 3. Servicios públicos y desarrollo urbano formal. Para ello, las entidades nacionales responsables del financiamiento deberán estandarizar previamente los tipos de intervención, los montos máximos por proyecto, el número estimado de beneficiarios y las principales especificaciones técnicas de diseño de ingeniería, y de fortalecimiento comunal y municipal. Asimismo, deberán acreditar a las empresas o equipos técnicos que se encargarán de los proyectos y obras, asegurando su idoneidad profesional y solvencia económica. Después de esas acciones, se convocará a concurso a los proyectos en fase de perfil, elaborados por los ejecutores acreditados, que previamente deben haber suscrito convenios con el gobierno local y con la comunidad en la que se ubicará la futura obra. Luego de seleccionadas las propuestas ganadoras, se entregarán los recursos para desarrollar los expedientes técnicos correspondientes y una vez que estos sean aprobados, se iniciarán las obras y se efectuarán los pagos a cuenta de acuerdo con el avance de los trabajos de construcción.

Por otro lado, resulta fundamental establecer con claridad el marco normativo para la ejecución de obras por administración directa, una modalidad que ha sido distorsionada y carece de mecanismos de control eficaces. Esta situación ha dado lugar a graves casos de corrupción, deficiencias en la ejecución y baja calidad de las obras. Su aplicación debe limitarse estrictamente a situaciones en las que la entidad pública cuente con capacidades técnicas demostradas, exista una circunstancia excepcional que impida realizar un proceso regular de contratación y se trate de intervenciones de pequeña escala y baja complejidad.

En todas las circunstancias, el diseño, la ejecución y la supervisión de las obras deberán estar a cargo de profesionales certificados por los colegios de arquitectos y de ingenieros que, además, deberán constituir Comisiones Técnicas Provinciales que aprobarán la idoneidad de los expedientes técnicos y certificarán la culminación de las obras. Estos órganos colegiados actuarán de manera similar a las comisiones técnicas ya existentes en las municipalidades y que emiten opinión vinculante para el otorgamiento de licencias de obras y declaratoria de fábrica en el caso de proyectos privados de habilitación urbana y de edificación.

Diseño, construcción y supervisión. En las obras grandes y medianas, es importante incorporar el mecanismo de diseño colaborativo en los proyectos de construcción, reemplazando el diseño secuencial y segregado que hasta ahora predomina en la normativa técnica nacional. Esta metodología permite que la entidad contratante primero defina los objetivos y alcances que se persiguen con una determinada infraestructura o edificación; luego invite a las empresas que tienen la capacidad, la experiencia y el interés de ejecutar la obra; y, finalmente, interactúe con ellas para ir perfilando las especificaciones técnicas. De este modo, el proyecto se enriquecerá de manera sistemática y transparente con los mejores planteamientos de los postores hasta alcanzar la mejor alternativa, y permitirá que todos cuenten con información relevante sobre el proyecto, facilitándoles la formulación de sus propuestas y propiciando que el proceso de contratación se dé en un marco de igualdad de oportunidades.

De igual forma, es necesario implementar herramientas innovadoras para la solución de controversias durante la preparación y ejecución de obras, sin que ello implique su paralización. Uno de estos mecanismos es la Junta de Resolución de Disputas, que permite resolver desacuerdos de manera oportuna y técnica, evitando la paralización de las obras y el uso desproporcionado e injustificado de los arbitrajes, los cuales suelen generar demoras e incertidumbre respecto a la culminación de los proyectos.

Adicionalmente, es fundamental promover la innovación tecnológica en la gestión de proyectos públicos de infraestructura y edificación. Para ello, se debe avanzar en la implementación progresiva de la metodología Building Information Modeling (BIM) en proyectos grandes y medianos, así como de una plataforma digital para el control y seguimiento de obras de pequeña dimensión. Cabe señalar que, por recomendación de CAPECO, en el Decreto Legislativo Nº 1444 del año 2018 que modificaba la Ley de Contrataciones del Estado entonces vigente, se dispuso “la incorporación progresiva de herramientas obligatorias de modelamiento digital (NdE referencia al modelo BIM) de la información para la ejecución de la obra pública que permitan mejorar la calidad y eficiencia de los proyectos desde su diseño, durante su construcción, operación y hasta su mantenimiento”.

Para lograr la incorporación de esta metodología, se requiere transformar aspectos sustanciales de los procesos estatales de contratación de obras, particularmente en lo referido a la evaluación de propuestas técnico-económicas, la modificación oportuna de las especificaciones técnicas antes y después de la ejecución, la pertinencia y estimación de adicionales o reducciones presupuestales o ampliaciones de plazo del proyecto, así como la naturaleza y alcances de la supervisión y control de obras. Además, será necesario un plan que establezca los estándares de la metodología para el BIM, las condiciones que deberán tener las entidades públicas para iniciar ese proceso, los incentivos y el financiamiento que recibirán dichas entidades, así como la adaptación de los diferentes sistemas de gestión pública de inversiones al modelo BIM, entre ellos el de inversión pública, el de presupuesto y el de supervisión y control.

En cuanto a las obras pequeñas, la implementación del BIM no es viable, por lo que debe procurarse cuando menos la implementación de un registro digital centralizado que controle el desempeño de los proyectos en todo su ciclo de vida y no solo en las fases de contratación y ejecución de obra.

También se necesita incorporar alternativas para el financiamiento de obras que permitan superar las dificultades que enfrentan actualmente los contratistas en la obtención de fianzas bancarias que garanticen el fiel cumplimiento de las obligaciones contractuales y el uso adecuado de los adelantos de obra. Esta problemática se origina, en gran medida, por la imprevisibilidad de los flujos financieros y del plazo de terminación de un número significativo de obras, motivada principalmente por el uso desproporcionado e injustificado de los arbitrajes para resolver controversias.

De igual forma es indispensable modificar la actual restricción que limita el uso del fideicomiso únicamente a la administración de adelantos otorgados a los contratistas, para permitir su aplicación a toda la ejecución de la obra. Esta herramienta, introducida hace algunos años en la legislación de contratación pública, fue incorporada de manera parcial, lo que ha impedido aprovechar su potencial para mejorar la eficiencia, transparencia y control en la gestión de proyectos.

Para obras de menor escala, en las que el fideicomiso no es viable debido a los altos costos que implica su constitución, puede implementarse un modelo basado en el control del flujo financiero por parte de un tercero especializado, como una entidad bancaria. En este mismo sentido, el Estado podría otorgar garantías complementarias a las instituciones financieras con el fin de reducir la percepción de riesgo que estas tienen respecto de la previsibilidad de las inversiones públicas.

A la par, es importante fomentar esquemas de control cruzado en los procesos de gestión de obras públicas, especialmente durante la fase de contratación. Esta estrategia busca alinear los intereses de los actores públicos y privados en favor de una contratación transparente, una ejecución eficiente y una operación sostenible de las infraestructuras y edificaciones.

Con ese objetivo, se propone incorporar en dichos procesos a la Asociación de Bancos del Perú-ASBANC y Asociación Peruana de Empresas de Seguros–APESEG para la constitución y administración de una plataforma en la que se registren todas las cartas fianzas emitidas y se alerte a las entidades públicas involucradas sobre el vencimiento de estos documentos. De esta forma se evitaría la falsificación o el vencimiento sin renovación de fianzas, hechos que se vienen dando con cierta regularidad en nuestro país causando graves perjuicios al Estado y a los beneficiarios de las inversiones públicas.

De igual manera, se plantea encargar a la SUNAT la creación y administración de un modelo digital para evaluar la capacidad económica de los postores. Este sistema permitiría, a partir de un análisis automatizado de los estados financieros de cada empresa y considerando la naturaleza y magnitud de la obra, asignar una calificación objetiva sobre su solvencia y estabilidad financiera. De esta manera, se busca eliminar el riesgo de adulteración de información contable y, principalmente, reducir la discrecionalidad con la que actualmente los funcionarios de las entidades contratantes realizan dicha evaluación.

A ello se suma la propuesta de incorporar al Instituto Nacional de Estadística e Informática – INEI, para la realización de los estudios de mercado periódicos a nivel provincial sobre los precios de materiales y equipos de construcción, los cuales deberán ser de uso obligatorio en el cálculo del presupuesto referencial de las licitaciones. Con esta medida, se busca evitar la arbitrariedad o las deficiencias en la recolección de información que, con mucha frecuencia, afectan a las entidades contratantes.

También se propone la participación activa de los colegios profesionales de arquitectos e ingenieros para certificar la idoneidad y experiencia de los profesionales que intervienen en los procesos de gestión pública de obras. Estas instituciones deberán validar la experiencia y disponibilidad de los profesionales que forman parte de los equipos técnicos de los postores, con el objetivo de prevenir la falsificación y el tráfico de currículums. Por último, los colegios deberán llevar a cabo la selección, capacitación y supervisión de los profesionales que actúen como miembros independientes de los Comités Especiales responsables de los procesos de contratación pública.

Operación y mantenimiento. Para prolongar la vida útil de las infraestructuras es fundamental eliminar el incentivo perverso que prescinde de programas de mantenimiento, lo que acelera su deterioro y provoca la necesidad de volver a construirlas. Actualmente, el sistema facilita la obtención de recursos para nuevas obras, mientras que destina escasa atención presupuestal al sostenimiento de las existentes. Para alcanzar ese objetivo se requiere contar con entidades que tengan la capacidad técnica y operativa para gestionar de manera eficaz la operación y el mantenimiento desde las primeras etapas del proyecto. La planificación de estas funciones debe estar claramente definida y articulada al momento de estructurar cualquier intervención pública.

Asimismo, el sistema de asignación presupuestal debe reformarse para garantizar que toda infraestructura existente cuente con los recursos necesarios para su conservación. El costo de reconstruir una obra por falta de mantenimiento supera ampliamente el de asegurar su funcionamiento continuo a lo largo del tiempo. En el financiamiento de estas actividades, también debe promoverse la participación de los beneficiarios a través de mecanismos de contribución vinculados a los servicios que reciben. Estas contribuciones pueden estructurarse de manera diferenciada, con criterios que aseguren tanto la equidad como la sostenibilidad financiera del sistema.

Finalmente, la digitalización del control de procesos y la incorporación de metodologías como BIM constituyen herramientas clave para una gestión moderna y eficiente. A ello debe sumarse una planificación integral que contemple el destino final de la infraestructura una vez concluida su vida útil.

5. FORTALECIMIENTO DE PROGRAMAS HABITACIONALES Y URBANOS

Diagnóstico. En el caso de la inversión urbana formal, especialmente en el ámbito de la vivienda, el problema no está en el arreglo normativo e institucional que rige las políticas públicas de vivienda y desarrollo urbano sino en las dificultades para su implementación y escalamiento de las intervenciones. Estas limitaciones impiden calzar la oferta con las demandas habitacionales, urbanas y territoriales.

Por ejemplo, no existe suficiente suelo habilitado para el desarrollo de proyectos urbano inmobiliarios formales, debido en gran parte a la obsolescencia o inexistencia de los planes urbanos. En la mayoría de nuestras ciudades, estos instrumentos se encuentran completamente desactualizados. Lima, por citar un caso emblemático, aprobó su último plan en 1990, el cual debió ser reemplazado en el año 2010, pero se mantuvo vigente hasta el 2022, año en que se aprobó el PlanMet 2040, que aún está en proceso de implementación. Ello ha obligado a efectuar modificaciones parciales de la normativa urbana para permitir inversiones tanto en zonas de expansión como en áreas consolidadas, lo que resulta claramente insuficiente para asegurar un crecimiento orgánico de las ciudades.

Otro factor determinante es que gran parte del suelo ubicado en las periferias de las principales ciudades peruanas pertenece a comunidades campesinas y al Estado. Las primeras están legalmente impedidas de transferir sus tierras para fines urbanos, mientras que el segundo adopta una actitud marcadamente pasiva respecto de la protección y gestión de sus predios. En ciertos casos, como el de las Fuerzas Armadas, incluso se evidencia una resistencia injustificada a incorporar terrenos subutilizados al mercado inmobiliario formal.

Estas restricciones, sin embargo, solo afectan a quienes actúan dentro de la legalidad porque los traficantes de tierras y lotizadores informales invaden, regularizan y venden sin control y con total impunidad. Las 68 mil hectáreas que, según GRADE, se incorporaron irregularmente a las áreas urbanas desde el 2001 hasta el 2018, han significado un ingreso no menor de 20 mil millones de soles para estas organizaciones ilegales.

Asimismo, el modelo actual de provisión de servicios públicos (principalmente agua y alcantarillado) resulta insostenible y retroalimenta la expansión informal como se explica en la Parte 7, página 232. En contraste, solo una fracción del presupuesto -alrededor del 20% en Lima y aún menos en otras ciudades- se destina a la renovación de redes existentes. Esta desproporción dificulta la densificación en zonas consolidadas y genera vulnerabilidades operativas como las observadas durante el gran aniego registrado en San Juan de Lurigancho en 2019.

Por otro lado, los subsidios habitacionales y los créditos hipotecarios para vivienda social resultan insuficientes para atender a la demanda actual y futura de los ciudadanos. Esta limitación se debe, en gran medida, a una inadecuada priorización de las inversiones estatales y la inexistencia de reglas de decisión que aseguren recursos mínimos y progresivos, con el objetivo de ampliar de manera sostenida el acceso a la vivienda para un número creciente de familias de ingresos medios y bajos.

El déficit actual de vivienda en el Perú bordea el millón novecientas mil unidades, de las cuales 600 mil son viviendas faltantes (déficit cuantitativo) y un millón 300 mil constituyen el déficit cualitativo (unidades que carecen de servicios públicos, están construidas con materiales precarios o son demasiado pequeñas), según GRADE. Cada año se forman 200 mil nuevos hogares, de acuerdo con los datos censales, y si se mantienen las tendencias actuales, el 70% se proveerá informalmente de vivienda. Si se quiere reducir la producción informal a 20%, se deben construir en los próximos veinte años 1.44 millones para atender el déficit de arrastre y 2.4 millones para atender la nueva demanda habitacional, lo que implica alrededor de 200 mil viviendas formales por año hasta el 2045. Coincidentemente, en dicho año termina el bono demográfico que viene experimentando nuestro país desde el año 2000 y se inicia el proceso de envejecimiento poblacional, condición que dificulta las posibilidades de desarrollo del país y la atención de las demandas sociales.

Dadas estas proyecciones, resulta indispensable establecer con precisión el plazo necesario para alcanzar el objetivo estratégico de producir formalmente doscientas mil viviendas anuales, es decir, triplicar el nivel actual. Definir este horizonte temporal es esencial para orientar las políticas, recursos y acciones que hagan viable su cumplimiento.

A los problemas de disponibilidad de recursos se agrega el alto nivel de concentración del financiamiento habitacional en los bancos más grandes del país, tanto para la adquisición de viviendas como para el desarrollo de proyectos inmobiliarios. Las entidades microfinancieras como las cajas municipales y la Entidad de Desarrollo para la Pequeña y Microempresa (EDPYMES) enfrentan múltiples restricciones que limitan su participación en este mercado. Del mismo modo, existen barreras que dificultan el ingreso de nuevos actores, como los fondos de inversión inmobiliario o las entidades financieras especializadas en préstamos hipotecarios, lo que reduce la competencia y limita el acceso al crédito para las familias y los desarrolladores.

Como se observa, esta insuficiencia promueve la ocupación irregular de suelo, a la que se suma la construcción informal que afecta a no menos de 3 millones de hogares urbanos. La baja calidad de estas edificaciones las vuelve vulnerables. Según un estudio desarrollado por el Centro de Estudios y Prevención de Desastres - PREDES en 2009, si un sismo de intensidad semejante al que se produjo en Pisco en el 2007 ocurriese en Lima Metropolitana, morirían 51 mil personas, resultarían heridas 686 mil, se destruirían 200 mil viviendas y otras 348 mil quedarían inhabitables y colapsaría buena parte de las redes de agua y desagüe que abastecen a los 9,000 barrios marginales donde vive casi la mitad de la población limeña.

Brindar servicios básicos a familias asentadas informalmente cuesta entre dos y nueve veces más que hacerlo en el marco de un proyecto habitacional formal. Peor aún, en algunas zonas de Lima Metropolitana y de otras grandes ciudades del país dotar del servicio de agua y saneamiento a una sola familia puede llegar a superar el costo de una vivienda social, lo que resulta absurdo en términos técnicos e insostenible económicamente.

A este sobrecosto se suma la creciente pérdida de productividad derivada de una ciudad desarticulada e ineficiente. Si bien estas deficiencias eran ya conocidas, nunca fue tan evidente la disfuncionalidad de nuestros centros urbanos como durante la crisis sanitaria del COVID-19, cuando la atención se vio mediatizada, y en algunos hasta imposibilitada, por la obsolescencia o inexistencia de servicios elementales.

Adicionalmente, a estos desafíos vinculados principalmente a la vivienda social, la producción también padece las dificultades señaladas para la actividad constructora en general como las trabas burocráticas, la falta de innovación y la inseguridad en las obras de construcción aspectos que se desarrollan en otras partes de este capítulo.

Propuesta. Frente a estos problemas, resulta indispensable organizar de manera articulada todos los programas estatales de vivienda, tanto en zonas urbanas como rurales, así como las intervenciones de mejoramiento integral de barrios, asegurando además la sostenibilidad de los recursos que se les asignen.

Por ello, se debe priorizar el uso de fondos destinados al otorgamiento de subsidios habitacionales bajo criterios de progresividad (a más necesidad, se asignan más recursos), factibilidad (existencia de oferta y demanda) y transparencia en su distribución. Los programas de vivienda deben atender los requerimientos habitacionales de las familias, reconociendo que estas varían según el ámbito geográfico (urbano o rural), la condición socioeconómica (no pobres, pobres no extremos, pobres extremos), la estructura demográfica de los demandantes (grupos familiares unipersonales, nucleares, extendidos, monoparentales, entre otros) y el tipo de solución preferida (adquisición, construcción, mejoramiento o alquiler de vivienda).

Esta asignación de recursos debe ser flexible para permitir el aumento o disminución de sus valores, a partir de la variación de las demandas del mercado. Se debe tener, también, la facultad de establecer subsidios diferenciados por zona geográfica, atendiendo a la variación en las especificaciones de diseño y en el costo de las soluciones habitacionales. Además, el Estado debe asumir la obligación de fijar un monto mínimo y creciente para subsidios habitacionales en el Presupuesto General de la República y en el Marco Macroeconómico Multianual.

Asimismo, resulta necesario fomentar la creación y el fortalecimiento de mecanismos de ahorro previo que permitan mejorar el acceso al crédito hipotecario a grupos poblacionales con ingresos informales. De esta manera, se amplía la base de beneficiarios, se mejora la focalización de los subsidios y se facilita su inclusión financiera.

Por otro lado, se debe disponer que los gobiernos regionales y provinciales destinen parte de los fondos provenientes del canon y las regalías al financiamiento de subsidios de vivienda y mejoramiento de barrios. Esto puede canalizarse a través de sus propios programas habitacionales y de desarrollo urbano, contribuyendo al fortalecimiento de las capacidades locales en estas materias. El diseño y funcionamiento de estos programas deben ceñirse a las políticas nacionales correspondientes, lo que deberá ser supervisado rigurosamente por el Ministerio de Vivienda.

De igual manera, es indispensable promover una mayor competencia en el sistema hipotecario, ampliando las oportunidades de financiamiento para los segmentos de menores ingresos, para los que tienen una condición laboral informal y para quienes residen fuera de la capital. Por ello, se debe incentivar el acceso de nuevas entidades financieras al mercado, tanto para respaldar proyectos como para atender directamente a los beneficiarios. Esto permitirá facilitar el otorgamiento de préstamos a la población más necesitada, reducir las tasas de interés de los créditos hipotecarios a través de una mayor competencia y, dinamizar el uso de instrumentos como las fianzas y los fideicomisos para viabilizar el desembolso de los subsidios. Se requiere, finalmente, impulsar la mayor participación de las instituciones de microfinanciamiento en el segmento hipotecario mediante la implementación de mecanismos como el seguro hipotecario y la securitización de cartera.

Además, se requiere optimizar y transparentar los procesos de asignación y desembolso de subsidios en el programa Techo Propio, bajo la modalidad de Construcción en Sitio Propio, replicando los procedimientos administrativos aplicados al crédito Mivivienda. Los subsidios deben otorgarse a las entidades técnicas, encargadas de ejecutar las viviendas bajo esta modalidad, en función de su desempeño previo y eficiencia, mediante convocatorias por concurso que prioricen la atención a los beneficiarios con mayor nivel de necesidad, evitando el criterio de orden de llegada. Además, se necesita incorporar un componente crediticio complementario dentro de esta modalidad, que permita ampliar el alcance de cada intervención y, al mismo tiempo, garantizar un mayor control financiero mediante la participación de las entidades del sistema bancario. Asimismo, resulta esencial fortalecer la articulación con las municipalidades para garantizar la supervisión técnica de los colegios profesionales durante la ejecución de los proyectos.

Debe recuperarse el esquema de mejoramiento de barrios, incorporando componentes complementarios como la seguridad ciudadana y la generación de empleo local, con un enfoque orientado al desarrollo sostenible y a la mejora de las condiciones de vida de las comunidades. Paralelamente, es necesario restablecer el modelo de intervención integral —que articule acciones de agua, saneamiento, vías, áreas verdes, equipamiento comunal, mitigación de riesgos y fortalecimiento organizacional e institucional— tanto en estos proyectos como en los de vivienda rural.

En el ámbito rural, las intervenciones deben dirigirse tanto a los centros poblados como a la población dispersa, priorizando soluciones habitacionales que mejoren la calidad de vida y fortalezcan las actividades productivas del entorno.

En ese contexto, es necesaria la creación de entidades técnicas especializadas, que pueden ser públicas o privadas, encargadas de formular y ejecutar proyectos en el marco de los programas habitacionales y de mejoramiento. Estas entidades podrían incluso originarse en universidades u organizaciones locales, con capacidad para desarrollar proyectos y gestionar su financiamiento. A diferencia de un esquema convencional de contratación, estas entidades deberían articularse directamente con las municipalidades y las comunidades, identificando sus necesidades y presentando propuestas para su atención dentro de los programas del sector vivienda.

Tanto en los programas de mejoramiento de barrios como en los de vivienda rural, se propone modificar el modelo de gestión, pasando del esquema tradicional de licitaciones públicas de obras -empleado actualmente en los proyectos de mejoramiento de barrios o de núcleos ejecutores, en el caso de la vivienda rural, hacia un sistema basado en entidades técnicas especializadas, acreditadas por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento.

En las zonas donde se desarrollan actividades de infraestructura, minería o agroexportación, se propone permitir que los programas de mejoramiento urbano y rural puedan ejecutarse mediante el mecanismo de obras por impuestos. En estos casos, las empresas privadas podrían constituir sus propias entidades técnicas acreditadas para implementar proyectos de mejoramiento de vivienda rural o urbana en sus zonas de influencia. Este enfoque permitiría fortalecer la licencia social de los grandes proyectos, promoviendo una relación más colaborativa entre las comunidades, las autoridades locales y las empresas, al tiempo que se contribuye al desarrollo territorial y a la mejora de las condiciones de vida en las áreas donde operan.

Por último, resulta fundamental establecer un sistema de información habitacional que consolide y actualice de manera permanente los datos sobre la oferta y demanda de vivienda, la disponibilidad de suelo urbano, las modalidades de financiamiento y la ejecución de programas. Este instrumento permitirá fortalecer la planificación y gestión sectorial, optimizar la focalización de los subsidios y promover una coordinación más efectiva entre los diferentes niveles de gobierno, el sector privado y la ciudadanía. Su implementación contribuirá a una toma de decisiones basada en evidencia, orientada al cierre sostenible de las brechas habitacionales en el país.

6. POLÍTICA DE INVESTIGACIÓN E INNOVACIÓN EN LA CONSTRUCCIÓN

Diagnóstico. La investigación y la educación técnica en el sector construcción enfrentan un estancamiento estructural que limita su capacidad para responder a las transformaciones productivas, tecnológicas y sociales del país. Si bien el Perú cuenta con una institución especializada como el SENCICO para desempeñar estas funciones, su modelo de gestión, organización y orientación estratégica no ha logrado adaptarse a los desafíos actuales y futuros del sector.

A pesar de ser la entidad encargada de la capacitación, normalización e investigación aplicada en construcción, la institución no ha podido consolidar un rol articulador entre el conocimiento técnico, la formación de capital humano y la innovación tecnológica. Esta disfunción no se debe únicamente a problemas operativos, sino a un modelo de gestión con serias deficiencias estructurales y normativas, que obstaculizan el cumplimiento eficaz de sus funciones. El actual modelo ha soslayado que el SENCICO es una entidad creada por la voluntad conjunta de tres estamentos: los trabajadores, las empresas y el aparato estatal vinculados a la actividad constructora. En lugar de ello, el organismo se ha convertido en una entidad pública típica, desnaturalizando la naturaleza tripartita de sus propósitos y arrastrando las deficiencias estructurales del aparato estatal. Esta situación ha sido reconocida por su propio Consejo Directivo Nacional, conformado por CAPECO, la FTCCP y representantes del Estado.

Una de las principales deficiencias es el marco legal desactualizado que rige al SENCICO como se menciona en la Parte 4, página 121. La coexistencia de normas como el Decreto Ley N.° 21673 (1976), que aprueba su Ley Orgánica, y el Decreto Legislativo N.° 147 (1981), que establece su Ley de Organización y Funciones sin derogar la anterior, genera superposiciones y contradicciones normativas. Esta ambigüedad se ha traducido en problemas de aplicación y gestión, especialmente considerando los múltiples cambios en la estructura del Estado y las políticas públicas en las últimas décadas.

A esto se suma la falta de prioridad que se le ha otorgado tanto a la función normativa como a la de investigación tras la absorción del ININVI en 1995, proceso que le otorgó al SENCICO nuevas responsabilidades en investigación y desarrollo de tecnologías constructivas, pero sin un respaldo legal consistente que redefina sus funciones bajo una lógica moderna. Como resultado, la entidad ha tenido un desempeño institucional limitado y no ha alcanzado el impacto que el ININVI tuvo previamente.

La consecuencia es una institución fragmentada, donde los tres pilares que deberían trabajarse de forma integrada —capacitación, investigación y normalización— operan de manera desconectada. Esta separación no solo limita la generación de conocimiento técnico y la adopción de innovaciones útiles para el sector, sino que impide su transferencia efectiva a los programas de formación, que terminan desalineados de las necesidades reales del mercado laboral y los avances tecnológicos y científicos.

Por si fuera poco, la innovación en sistemas constructivos y en gestión de proyectos, especialmente para vivienda social es insuficiente, lo que impide la mejora continua de los procesos de construcción, de la calidad, durabilidad y costo de las edificaciones. La aplicación de diseños y sistemas constructivos industriales y estandarizados se encuentra muy rezagada respecto a la que ya se ha alcanzado en otros países latinoamericanos, como Colombia o Chile. El SENCICO no cumple plenamente con llevar a la práctica una política de innovación e investigación sectorial, a pesar de que dispone de recursos significativos provenientes de aportes obligatorios efectuados por las empresas constructoras y que no han sido invertidos eficientemente.

Debe tenerse en cuenta, además, que estos aportes de las empresas subsidian una parte sustantiva de los costos para el dictado de cursos de capacitación, pero estos beneficios no se otorgan de manera proporcional a las necesidades individuales de los estudiantes ni existe una estimación adecuada de dichos costos, lo que genera un desorden en la gestión administrativa y económica de la institución.

De otro lado, el SENCICO desarrolla sus funciones sin asegurarse de que estas sean compatibles con los planes, políticas y programas del Ministerio de Vivienda en materia de vivienda, construcción y saneamiento. La innovación resulta limitada en el diseño de proyectos de vivienda urbana y rural o de mejoramiento de barrios marginales y no considera las diferencias de necesidades en función del lugar de residencia, la condición socioeconómica, la vulnerabilidad frente a desastres naturales, los hábitos culturales y sociales y las expectativas de la población.

Por último, entre los desafíos que debe superar una institución como el SENCICO se encuentran la necesidad de evitar la obsolescencia de los trabajadores y la ineficiencia de las empresas constructoras, provocadas por la dificultad para adquirir oportunamente las habilidades y los modelos de gestión indispensables para dominar los cambios en los procesos y sistemas constructivos que se van sucediendo cada vez con mayor rapidez en el sector.

Propuesta. La modernización del SENCICO requiere una reforma integral de su modelo de gestión, condición indispensable para fortalecer su rol estratégico en el desarrollo de la industria de la construcción en el Perú. Este proceso debe conducir a la implementación de una nueva estructura organizacional que corrija las debilidades institucionales que, en distintos momentos de su trayectoria, han generado decisiones administrativas poco transparentes y que limitaron su capacidad para cumplir con los objetivos institucionales y sectoriales.

En ese marco, resulta esencial consolidar el enfoque tripartito del SENCICO, garantizando la participación equitativa del Estado, los trabajadores y los empresarios del sector construcción en las decisiones estratégicas de la entidad. La articulación de los intereses y aportes de estos tres estamentos con los objetivos de la entidad permitirá alcanzar consensos y fortalecer una gobernanza compartida orientada al desarrollo técnico del sector.

De igual manera, es prioritario optimizar la función de investigación que desarrolla el organismo técnico, alineándola con la Política Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación Tecnológica y con las políticas sectoriales de vivienda, construcción e infraestructura. Este alineamiento permitirá que la investigación técnica se enfoque en las prioridades estratégicas del país, generando conocimiento útil y aplicable.

Asimismo, la función de normalización del SENCICO debe adecuarse a las demandas de una construcción moderna: segura, eficiente, sostenible y resiliente frente a los cambios científicos y tecnológicos. La incorporación de estándares actualizados y de buenas prácticas internacionales fortalecerá la regulación y el desempeño del sector.

En paralelo, es indispensable actualizar de manera continua la oferta educativa de la institución, adaptándola a las nuevas exigencias del sector construcción y a los avances normativos, científicos y tecnológicos derivados de la globalización. Esta actualización garantizará una formación pertinente, moderna y alineada con las competencias que demanda el mercado laboral.

También se requiere optimizar la gestión de los recursos del SENCICO mediante criterios técnicos, objetivos y transparentes que orienten su priorización y distribución hacia programas, proyectos y actividades de formación, normalización e investigación con mayor impacto en el sector.

En esa misma línea, resulta indispensable ampliar la cobertura territorial de las acciones del SENCICO bajo un enfoque descentralizado, fortaleciendo su vinculación con instituciones académicas, gremios empresariales, colegios profesionales, organizaciones sindicales y entidades públicas regionales y locales. Esta articulación contribuirá a adaptar la oferta técnica y formativa a las particularidades y necesidades de cada región.

A la vez, se debe promover la conformación de alianzas estratégicas con organismos e instituciones especializadas, tanto nacionales como internacionales, que aporten conocimiento, recursos y experiencias para desarrollar conjuntamente proyectos de formación, investigación y normalización en el ámbito de la construcción.

Finalmente, esta reforma integral del modelo de gestión institucional del SENCICO, debe estar orientada a fortalecer la meritocracia, la transparencia, la integridad y el respeto de los derechos laborales. Solo así la entidad podrá cumplir eficazmente su misión y responder a los desafíos que plantea la modernización del sector construcción en el contexto actual.

7. RACIONALIZACIÓN DE PROCEDIMIENTOS ADMINISTRATIVOS

Diagnóstico: Actualmente, existen contradicciones en la aplicación de la normativa nacional de vivienda y desarrollo urbano (el Reglamento Nacional de Edificaciones, la ley y los reglamentos de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones y la Ley de Desarrollo Urbano Sostenible) por una mal entendida percepción del alcance de la autonomía municipal. Como consecuencia, los proyectos habitacionales y urbanos enfrentan demoras, mayores costos y una creciente incertidumbre en su ejecución.

De otro lado, el Tribunal Constitucional ha variado su jurisprudencia respecto a las competencias del Gobierno Central y de las municipalidades en materia de desarrollo urbano, vivienda y construcción, contribuyendo a profundizar tales conflictos. Anteriormente, diferentes pronunciamientos del TC y del INDECOPI sostuvieron que las competencias en materia de desarrollo urbano, vivienda y construcción son compartidas entre el Gobierno nacional y los Gobiernos locales, y que las disposiciones e instrumentos de planificación y gestión de las municipalidades deben ser consistentes con las políticas nacionales relacionadas con dichas materias.

Sin embargo, en mayo 2023 una sentencia del TC sobre una demanda presentada por la Municipalidad de San Isidro contra el Ministerio de Vivienda resolvió que “la zonificación, el planeamiento urbano y la determinación de la altura máxima de las edificaciones, son competencias municipales exclusivas”, mientras que el ministerio es el responsable de establecer la política nacional de vivienda de interés social. En el mismo fallo se declaran nulos dos artículos del Reglamento Especial de Habilitación Urbana y Edificación aprobado por Vivienda, generando una situación incierta respecto a la continuidad de los proyectos de vivienda de interés social aprobados por la Municipalidad de San Isidro y otras de Lima Metropolitana antes de la emisión de esta sentencia. Peor aún, la sentencia dejó en manos de las municipalidades la atribución de decidir si en sus circunscripciones se podían desarrollar los nuevos proyectos de VIS.

Otro factor que agrava el problema es la obsolescencia de los procedimientos técnico administrativos de habilitación urbana y de edificación, muchos de los cuales son impredecibles y no generan valor para los proyectos ni para la sociedad. Se desnaturaliza de esta manera el propósito central de esos procedimientos que es asegurar la calidad de la construcción y su sometimiento a la normativa urbana y edificatoria. A esto se suma el incumplimiento de mecanismos de simplificación administrativa previstos por la normativa vigente, como el silencio administrativo positivo o las licencias automáticas.

Asimismo, la revisión y aprobación de proyectos, la obtención de licencias y el trámite de finalización o conformidad de obras se efectúan manualmente, sin ningún tipo de soporte informático en casi la totalidad de municipalidades. Los procesos de verificación previa a través de revisores urbanos no siempre son aceptados por los gobiernos locales, pero además la regulación de sus labores, a cargo del Ministerio de Vivienda, presenta también algunas debilidades.

A su vez, la verificación técnica de obras desarrollada por inspectores municipales, también presenta limitaciones, lo que impide asegurar un proceso de control eficiente, oportuno y de calidad en el 100% de las obras, como dispone la ley de Regulación de Habilitación Urbana y Edificación - Ley n.° 29090.

Frente a esta situación, la reacción del Gobierno nacional ha sido optar por la exoneración del trámite de aprobación de proyectos y otorgamiento de licencias para diversas obras. Así ocurrió, por ejemplo, con el programa de viviendas sociales incorporado en el Plan de Reconstrucción con Cambios, así como con los proyectos especiales aprobados por el Ejecutivo. En ambos casos, se optó por exonerar del requisito de obtención de licencias de edificación, en lugar de exigir a las municipalidades su emisión automática, como indica el Decreto de Urgencia n.º 021-2020 que establece el Modelo de Ejecución de Inversiones Públicas a través de Proyectos Especiales de Inversión Pública.

En adición a los problemas que ocasionan estos conflictos de competencia y las inconsistencias en la aplicación de la normativa urbana y edificatoria, con mucha frecuencia se dictan disposiciones que facilitan o alientan el tráfico de tierras y la construcción informal. Entre dichas medidas pueden mencionarse aquellas que periódicamente prorrogan la fecha a partir de la cual ninguna invasión podría ser formalizada, con lo cual siempre habrá posibilidad de regularizar la ocupación informal sin restricción de plazo.

También se obtiene el mismo resultado con la modificación efectuada a la Ley n.° 29090 que permite ilegalmente el empleo del mecanismo de Habilitación Urbana de Oficio para la regularización de ocupaciones informales sin pagar multas ni redimir aportes de habilitación urbana y sin necesidad de que el administrado (en este caso quien promovió la invasión) lo solicite. Una tercera norma que favorece la consolidación de las invasiones es la Ley n.º 28687 que dispone que la Factibilidad de Servicios Básicos en terrenos ocupados por posesiones informales se otorgará únicamente con el Certificado o Constancia de Posesión que otorgará la municipalidad de la jurisdicción y no con el título de propiedad predial como exigía la legislación previa.

Propuesta. Para fortalecer la gestión del desarrollo urbano y de la construcción es fundamental armonizar la legislación urbana, incluyendo la Ley Orgánica de Municipalidades, con el objetivo de evitar conflictos de competencias entre el gobierno nacional y los gobiernos locales. Asimismo, se requiere perfeccionar el marco de procedimientos administrativos del Estado, promoviendo la seguridad jurídica, la calidad de las construcciones y la reducción de la corrupción.

Adicionalmente, para corregir la ineficiencia de muchos trámites administrativos y las debilidades en la fiscalización de la calidad y seguridad de las edificaciones es necesario automatizar los procesos para la obtención de licencias y demás procedimientos técnicos administrativos de habilitación urbana y edificación a cargo de las municipalidades. Esta plataforma informática deberá ser gestionada de manera centralizada por el Ministerio de Vivienda, Construcción y Saneamiento. Esto permitirá, además, limitar la discrecionalidad de los funcionarios municipales en la interpretación de la legislación vigente, reforzar el rol del Ministerio de Vivienda como ente rector en los ámbitos de vivienda y desarrollo urbano, y reducir los espacios para la corrupción.

En particular, resulta prioritario que el Ministerio de Vivienda supervise la labor de los colegios de arquitectos e ingenieros para lograr la optimización de los sistemas de selección, capacitación, supervisión y sanción aplicables a todos los profesionales que intervienen en los procedimientos administrativos de habilitación urbana y edificación: delegados de Comisiones Técnicas, Revisores Urbanos, Inspectores Municipales de Obras, Residentes de Obra y profesionales responsables del diseño de proyectos. En particular, se debe restituir a los colegios profesionales la responsabilidad de fiscalizar la labor de los revisores urbanos y de los inspectores municipales.

Además, el Ministerio de Vivienda deberá identificar barreras burocráticas ilegales o irrazonables que sean impuestas por municipalidades y otras entidades que emiten autorizaciones para la ejecución de obras de habilitación urbana e iniciar, de oficio, procesos de denuncia ante el INDECOPI para que disponga la eliminación o inaplicación de las barreras y la aplicación de sanciones legales, tal como dispone la Ley de Regulación de Habilitaciones Urbanas y de Edificaciones.

Con esta medida se busca reducir los plazos y costos de tramitación de permisos y garantizar la predictibilidad de los procedimientos administrativos, así como reducir el riesgo de corrupción. En esta línea, se deberán dictar medidas complementarias que definan los procedimientos para que cualquier empresa o ciudadano pueda denunciar la imposición de barreras burocráticas ante el Ministerio de Vivienda.

Para evitar el uso indebido de la figura de habilitación urbana de oficio para la regularización de ocupaciones informales, resulta necesario retornar al mecanismo de regularización de habilitaciones urbanas establecido en la Ley n.° 29090, que exige que quienes impulsaron la ocupación sean los responsables de iniciar el trámite, de redimir en dinero los aportes para áreas verdes y otros usos que no fueron considerados en la urbanización y de pagar las multas correspondientes. De esta manera, se evita que la habilitación urbana de oficio se utilice como mecanismo de regularización sin sanciones ni aportes, y sin que medie solicitud de parte. En el esquema actual, la municipalidad puede intervenir de oficio, lo que abre la posibilidad de que el tráfico de terrenos se institucionalice mediante el uso discrecional de las competencias municipales.

En cuanto al otorgamiento de la factibilidad de servicios, este debería volver a sustentarse en la tenencia de títulos de propiedad de todos los predios involucrados en la regularización evitando consolidar un proceso de ocupación sobre terrenos que eventualmente puedan ser reclamados por terceros.

Asimismo, respecto a la prórroga de invasiones, se deben establecer condiciones adicionales que regulen su aplicación y, paralelamente, evitar progresivamente que se produzcan nuevas ocupaciones irregulares, promoviendo el acceso a una oferta formal de vivienda y el fortalecimiento del ordenamiento urbano sostenible, orientando las acciones públicas hacia una gestión del suelo más planificada y transparente.

De otro lado, se necesita constituir un Comité Técnico Especializado en el Ministerio de Vivienda, integrado por arquitectos e ingenieros independientes y de amplia experiencia propuestos por los colegios profesionales, que se encargue de emitir opinión vinculante cuando se presenten discrepancias en la aplicación de la normativa urbana y edificatoria como dispone la Ley n.° 29090. De esta manera, se reducirá sensiblemente los espacios para la interpretación normativa que se presentan en los trámites de aprobación de proyectos y de licencias, favoreciendo la construcción de calidad, la seguridad jurídica y el cumplimiento de los plazos y requisitos establecidos por ley y reduciendo los riesgos de corrupción.

También hay que fortalecer los mecanismos de monitoreo y coordinación de la implementación de políticas, programas y normas vinculadas a la actividad de la construcción, mediante la constitución de Comisiones Consultivas en los Ministerios de Vivienda y Transportes, con participación de colegios profesionales, gremios empresariales y sindicales y de gobiernos locales, con el propósito de perfeccionar y legitimar las iniciativas sectoriales.

De igual manera, se sugiere constituir una Comisión Multisectorial encargada de facilitar los trámites para el desarrollo de proyectos inmobiliarios que tengan un componente de vivienda social. Esta Comisión integrada por representantes de diversos ministerios y entidades públicas relacionadas con el tema habitacional (incluidos la SUNARP, el MINCUL), deberá actuar como facilitador en la aprobación de trámites para el otorgamiento de cambios de zonificación, factibilidades de servicios e inscripción registral, entre otros.

El Ministerio de Vivienda se encargará del seguimiento de dichos trámites ante las municipalidades, empresas prestadoras de servicios públicos, registros públicos y otras entidades. Se espera con esta medida reducir sensiblemente los plazos para la implementación de estos proyectos, así como el riesgo de corrupción.

Es importante, asimismo, incorporar en los procesos de simplificación administrativa, criterios técnicos para estimar los plazos en que deben efectuarse los trámites, así como los costos de los procedimientos administrativos, lo que evite a la vez la determinación de requisitos excesivos que retrasen o encarezcan los procesos constructivos y de condiciones insuficientes que impidan una adecuada acción de control por parte de los organismos competentes.

8. INCREMENTO DE INGRESOS MUNICIPALES

Diagnóstico. En 2022, la recaudación por impuesto predial representó el 28% de los ingresos propios de las municipalidades del Perú, lo que equivale al 0.26% del PBI, valor inferior al promedio de América Latina y el Caribe (0.4% del PBI) y apenas una quinta parte en relación con el promedio de los países de la Organización para la Cooperación y el Desarrollo Económico – OCDE, según el Banco Interamericano de Desarrollo - BID. De acuerdo con información del Ministerio de Economía y Finanzas, en el año 2013, la relación entre la recaudación predial y el PBI era de 0.21%, lo que significa que la evolución de estos ingresos es lenta e insuficiente pese a que en la segunda década del presente siglo se produjo un incremento notable de la producción inmobiliaria formal (Figura 7.3).

Esta situación evidencia la urgencia de introducir reformas que permitan incrementar la recaudación del impuesto predial mediante la adopción de mecanismos más equitativos y técnicos para la determinación de la base imponible.

Uno de los principales problemas radica en la desactualización de los valores del suelo y de las edificaciones que se utilizan para calcular dicha base. Por razones políticas, estos valores se ajustan desde hace más de veinte años únicamente en función del índice de inflación, sin considerar el impacto de las mejoras que han generado los proyectos inmobiliarios y las inversiones públicas en infraestructura urbana sobre el valor real de los predios, especialmente en los principales centros urbanos del país.

Figura 7.3IMPUESTO SOBRE LA PROPIEDAD INMOBILIARIA (IPI) EN LATINOAMÉRICA, 2017 (% de PBI)

Otro de los problemas que impiden una mejor recaudación de este tributo es la inexistencia de catastros urbanos que permitan una identificación tanto de predios como de propietarios para facilitar el cobro de estas obligaciones. De acuerdo con información de COFOPRI al año 2020, solamente un 10% de las municipalidades contaban con un catastro urbano de su territorio y apenas una fracción de esa cifra estaba actualizada y bien formulada.

Además, la poca importancia que las municipalidades otorgan a la recaudación de este impuesto se explica principalmente por la falta de incentivos para fortalecerla, dado que cuentan con otras fuentes de financiamiento, como el Fondo de Compensación Municipal (FONCOMUN) y el Canon, que no requieren mayores esfuerzos de cobranza. De acuerdo con el Ministerio de Economía y Finanzas, en 2018 solo el 17% de los ingresos municipales provinieron de tributos recaudados directamente por las propias comunas.

Finalmente, existe un elevado índice de evasión y de dispersión en el pago del impuesto predial. Al año 2016, en los distritos de Lima Metropolitana existía una gran dispersión en el pago de impuestos prediales y arbitrios: mientras que, en San Isidro, Miraflores y La Molina, el número de contribuyentes morosos bordeaba del 8% al 10%, en San Martín de Porres, San Juan de Lurigancho y Villa El Salvador superaba el 50%.

Este grado de incumplimiento se explica, además de los problemas ya señalados, porque los contribuyentes son reticentes a pagar este tributo, en parte porque perciben que las municipalidades no les dan un buen servicio, piensan que las autoridades no son transparentes en el uso de los recursos, no existen mecanismos coercitivos para la cobranza y porque los montos a pagar son, en su gran mayoría, relativamente pequeños, lo que dificulta la cobranza coactiva.

Además, las municipalidades suelen aplicar programas de amnistía tributaria que, si bien buscan incentivar la cancelación de deudas acumuladas, terminan generando un efecto contrario al deseado, ya que desincentivan el cumplimiento oportuno de las obligaciones fiscales. Esta práctica crea la expectativa de futuras condonaciones o facilidades, debilitando la cultura de pago y afectando la sostenibilidad de los ingresos municipales destinados a financiar los servicios públicos locales.

Propuesta. Por ello, se propone modificar la metodología de cálculo de la base imponible del impuesto predial, de modo que esta se determine sobre el precio real de compra-venta en el caso de edificaciones nuevas y, en el resto de predios, sobre una valorización comercial actualizada anualmente. Para evitar incrementos súbitos y desproporcionados en la carga tributaria, esta actualización debería ir acompañada de una reducción progresiva en las tasas del impuesto.

Asimismo, se plantea establecer tasas diferenciadas para el componente suelo del impuesto predial, aplicando tasas más altas y crecientes en el tiempo a predios ubicados en zonas consolidadas o de expansión urbana, considerando además su potencial edificatorio. Esta estrategia busca desincentivar la retención especulativa de terrenos y promover su incorporación al mercado inmobiliario, al hacer más costoso mantener suelo ocioso sin desarrollar, a pesar de que este cuenta con factibilidades de servicios públicos.

Cargar el impuesto predial mayoritariamente sobre el valor del suelo puede ayudar también a redistribuir el beneficio obtenido por un cambio de zonificación o por un incremento normativo del potencial edificatorio de un inmueble, pues en esos casos el monto a recaudar subiría automáticamente. De esta manera, las municipalidades tendrían un mayor incentivo para densificar y promover las inversiones urbanas en sus localidades lo que les permitiría contar con ingresos mayores y sostenibles en el largo plazo. Por otro lado, al reducirse la carga del impuesto predial sobre la edificación e incrementarse en el caso del suelo, serán más accesibles los montos a pagar por quienes viven en edificios y especialmente en zonas densificadas, facilitando así a los ciudadanos el cumplimiento de sus obligaciones tributarias municipales.

De otro lado, deben fijarse menores montos imponibles en aquellos casos en los que se decida incorporar componentes de vivienda social, educativos o de salud en un proyecto inmobiliario.

Finalmente, para mejorar la recaudación del impuesto predial se proponen las siguientes medidas:

1. Incluir el pago del impuesto y de los arbitrios en los recibos de luz o de agua, como ocurría hasta inicios de los años noventa.
2. Incrementar los beneficios que se otorgan a los pagadores puntuales, con apoyo de empresas privadas.
3. Incorporar a los deudores a las centrales de evaluación crediticia, tal y como ocurre con los servicios públicos.
4. Vincular la mayor asignación de los recursos del FONCOMUN o la distribución del canon en cada región, a los mayores esfuerzos de recaudación del impuesto predial y de los arbitrios.
5. Actualizar los catastros prediales, con financiamiento del Ministerio de Vivienda, y optimizar los procesos de fiscalización tributaria.
6. Implementar un sistema de subsidios directos para aquellos contribuyentes que no tienen capacidad de pagar sus impuestos, debiendo reportarse esta condición también a las centrales de crédito.
7. Asignar presupuestos de inversión por sectores dentro de los distritos, otorgando más recursos donde se recauda más.
8. Estimular aportes voluntarios de los contribuyentes para ejecutar proyectos identificados como urgentes para la comunidad.
9. Implementar el mecanismo de pago de impuestos prediales por obras o jornadas de trabajo.
10. Prohibir las amnistías tributarias, debiendo el MEF compensar durante algún tiempo el monto dejado de percibir por este concepto.
11. Establecer medios transparentes, confiables y permanentes para la rendición de cuentas sobre el uso de los recursos municipales.

9. FORMALIZACIÓN LABORAL Y LUCHA CONTRA LA VIOLENCIA EN OBRA

Diagnóstico. En la Parte 3, referida a la Violencia en las Obras de Construcción, se analiza cómo este problema se ha ido complejizando con el tiempo, afectando tanto la seguridad de los trabajadores como el desarrollo del sector.

En este contexto, un informe del Banco Interamericano de Desarrollo (BID) de 2024, titulado “Los costos del crimen y la violencia: ampliación y actualización de las estimaciones para América Latina y el Caribe”, confirma la magnitud del impacto económico de la inseguridad. El estudio señala que los costos directos del crimen en 22 países de la región oscilaron entre el 2.83% y el 4.04% del producto bruto interno (PBI) en 2022. En el caso del Perú, el BID estima que los gastos en seguridad pueden representar alrededor del 2% del PBI; aplicado al sector construcción, ello equivaldría a aproximadamente 1,200 millones de soles anuales destinados a enfrentar problemas de inseguridad.

Por otra parte, se observa una proliferación de organizaciones sindicales que resulta sospechosa en comparación con el tamaño real del sector. Actualmente, están reconocidos por la autoridad del trabajo alrededor de 1,645 sindicatos de construcción civil agrupados en 36 federaciones y una confederación. Esta cifra esconde la existencia de múltiples pseudo-sindicatos que operan como fachada de organizaciones criminales que en un inicio estuvieron concentradas en la extorsión y el cobro ilegal en las obras, y que desde hace una década se han extendido a otras actividades delictivas.

Producto de la acción de estos grupos delincuenciales, se ha generado un costo humano alarmante: desde hace más de veinte años, los trabajadores, profesionales y empresarios de la construcción han venido siendo extorsionados en una gran parte de las obras a nivel nacional sin que las fuerzas del orden puedan combatir esta acción delincuencial. En este escenario, es especialmente significativo que veintiséis dirigentes de la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú hayan sido asesinados por estas bandas criminales. Este hecho evidencia con crudeza cómo las organizaciones que operan bajo la fachada de seudosindicatos han llevado el uso de la violencia a niveles impensables, con el fin de imponer sus intereses delictivos en el sector construcción.

Como se mencionó anteriormente, desde fines de la primera década del siglo XXI en que comenzó a crecer la actividad delincuencial de estas organizaciones, no sólo se ha incrementado la ferocidad con que actúan, sino que su ámbito de acción se ha extendido a otras actividades como el tráfico de tierras, los préstamos ilegales usureros, los negocios inmobiliarios o de venta de materiales para lavar activos, la extorsión a pequeños comerciantes o transportistas y el sicariato por encargo.

Todo ello les ha permitido acumular importantes recursos económicos, les ha otorgado poder para cooptar o amenazar a alcaldes, jueces, fiscales, policías y a mantener en rehén a los pobladores que viven en los “programas habitacionales” que promueven. En buena cuenta, estas organizaciones criminales ejercen un dominio territorial en áreas de expansión de los principales centros urbanos del país, lo que además implica una amenaza directa y creciente al Estado de Derecho y a la institucionalidad democrática. En buena cuenta, la acción de estas organizaciones dejó de ser un problema de seguridad ciudadana para convertirse en uno de seguridad y defensa nacional.

Los aparatos ilegales y operativos con que cuentan estas bandas contrastan con debilidad y escasez de recursos de las fuerzas del orden encargadas de combatirlas. Baste decir que el personal policial asignado a la dependencia de protección de obras civiles pasó de 200 efectivos en el año 2015 a menos de 10 en el 2024.

Por otro lado, la impunidad con la que actúan estas bandas ha permitido que sus “fuerzas de choque” incursionen también en la comisión de delitos menores, como el robo de celulares y vehículos, los secuestros al paso o la microcomercialización de drogas, entre otros. Sin embargo, la estrategia de las autoridades no debe centrarse únicamente en estos delitos, sino en la persecución de los cabecillas de las organizaciones criminales, lo que exige acciones sostenidas de investigación e inteligencia. Al igual que los narcotraficantes o los mineros ilegales, las bandas delincuenciales que operan bajo el disfraz de seudo-sindicatos de construcción representan una amenaza directa al estado de derecho porque “gobiernan” en tierras “liberadas” donde no rigen las leyes peruanas sino la imposición de sus cabecillas.

Más allá del accionar delictivo de estas organizaciones, el sector construcción enfrenta otro desafío estructural de gran importancia: la informalidad laboral, que ha alcanzado niveles alarmantes. Como se ha mencionado en la Parte 4, página 47, en 2019, el 80.2% de los trabajadores del sector se encontraban en situación de informalidad; esta cifra se incrementó hasta alcanzar el 86.4% en 2022, lo que equivale a más de un millón de personas sin acceso a beneficios sociales ni condiciones laborales adecuadas. Lejos de revertirse, esta problemática se ha intensificado en los últimos años, a pesar de la recuperación del empleo tras la pandemia.

Lo más preocupante es que una parte significativa de estos trabajadores informales participan en obras públicas promovidas por gobiernos regionales y locales. Ya sea bajo la modalidad de administración directa o a través de contratistas privados, estas intervenciones ponen en evidencia la falta de compromiso del Estado y su limitada capacidad de fiscalización del cumplimiento de la normativa laboral. En ambos casos, es común que los trabajadores perciban remuneraciones por debajo de lo establecido en la negociación colectiva del sector y laboren en condiciones que comprometen su seguridad. Esto no solo vulnera derechos fundamentales, sino que también deteriora la calidad de las obras y desalienta la participación de empresas formales, lo que restringe la competencia y fomenta prácticas corruptas.

A este panorama se suma la naturaleza estacional y discontinua del empleo en construcción, que impide una adecuada protección social. Muchos trabajadores transitan entre períodos breves de empleo formal y largas etapas en la informalidad, lo cual limita seriamente su acceso a pensiones, seguros de salud y otros beneficios esenciales.

Como consecuencia de ello, se configura una estructura laboral fragmentada que entorpece la formación de una fuerza de trabajo calificada y estable. Todo esto pone en evidencia una contradicción de fondo: a pesar de contar con un marco normativo claro en materia laboral, el Estado no solo falla en hacerlo cumplir, sino que tampoco actúa como ejemplo en sus propias contrataciones, desaprovechando su capacidad para liderar procesos de formalización y mejora de condiciones laborales en el sector.

Propuesta. Es necesario contar con seguridad jurídica y física en las obras de construcción, que desde hace muchos años vienen siendo afectadas por la acción delincuencial de poderosas organizaciones criminales; así como incrementar la formalización laboral y la productividad de los trabajadores, de los profesionales y de las empresas en el sector construcción. Para ello se propone:

• Fortalecer con mayores recursos humanos, inversiones en infraestructura, equipamiento, gestión de información, apoyo logístico al órgano policial encargado de la protección de obras civiles, de modo que pueda desarrollar con eficacia tareas de prevención, inteligencia y represión frente a las organizaciones criminales que operan en el sector construcción, en el tráfico de tierras y en otras actividades delictivas.

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• Conformar equipos especializados en la Policía Nacional, el Ministerio Público y el Poder Judicial para combatir las organizaciones criminales que afectan al sector, incluyendo Unidades de Flagrancia.
• Impulsar la coordinación de acciones entre las fuerzas policiales, los servicios de serenazgo municipal y los mecanismos de seguridad privada con que cuentan las empresas constructoras.
• Facultar a la Policía Nacional y al Ministerio Público para impulsar de oficio los procesos de investigación de las acciones delictivas cometidas por las organizaciones criminales vinculadas a la violencia en obras y al tráfico de tierras, mediante la incorporación de una nueva tipificación de estos delitos en el Código Penal.
• Derogar o, en su defecto, reformar sustantivamente la Ley N.° 32018 que modificó el Código Penal, la Ley contra el crimen organizado y otras disposiciones que limitan las investigaciones, al haber establecido condiciones laxas para tipificar los delitos cometidos por organizaciones delincuenciales, lo que ha fortalecido a dichas agrupaciones y dificultado su encausamiento judicial.
• Incorporar a la Unidad de Inteligencia Financiera (UIF), a la Superintendencia Nacional de Registros Públicos (SUNARP) y a la Superintendencia Nacional de Bienes Estatales (SBN) en los procesos de investigación de las organizaciones criminales involucradas en la violencia en obras, el tráfico de tierras, el lavado de activos y la invasión de terrenos de propiedad pública.
• Efectuar una depuración de los registros de inscripción de sindicatos de construcción civil, especialmente en las Direcciones Regionales de Trabajo, y establecer criterios más rigurosos para la conformación de sindicatos, así como mecanismos más eficientes de supervisión y sanción bajo responsabilidad del Ministerio de Trabajo.
• Facilitar la actualización y la interoperabilidad del Registro Nacional de Trabajadores de Construcción Civil (RETCC) y del Registro Nacional de Obras de Construcción (RENOCC), garantizando el acceso en tiempo real de estas plataformas con las de entidades relevantes como la Planilla Electrónica de la SUNAT, los registros de identidad y estado civil de la RENIEC, las bases de datos de antecedentes policiales y judiciales, y los registros de propiedad de la SUNARP, entre otros. Ello permitirá asegurar que en dichos sistemas solo figuren verdaderos trabajadores y organizaciones sindicales, así como mantener actualizada la información sin necesidad de renovar las inscripciones.
• Desarrollar intervenciones integrales en los barrios marginales tomados por la delincuencia, mediante la actuación simultánea del programa "Barrio Seguro" del Ministerio del Interior, el de Mejoramiento de Barrios del Ministerio de Vivienda y otros programas orientados a generar oportunidades de desarrollo humano para las familias residentes, en especial para los jóvenes y adolescentes, con el fin de reducir los factores que los empujan hacia el delito.
• Incluir a representantes de trabajadores y empresarios en la Comisión Permanente de Seguimiento a la Violencia en Obras de Construcción Civil del Ministerio del Interior, constituida mediante el Decreto Legislativo N.° 1187, con el propósito de evaluar y perfeccionar de manera conjunta las acciones desarrolladas en el marco del combate a las organizaciones criminales.
• Promover el cumplimiento de obligaciones salariales y de seguridad en proyectos públicos (especialmente en gobiernos regionales y locales) y privados.
• Fortalecer la gestión de SUNAFIL e involucrar el cumplimiento de las obligaciones laborales en las acciones de la Contraloría General de la República y en la supervisión de obras.
• Incluir dentro de las regulaciones de los programas de inversión que se financian mediante transferencias de recursos del Gobierno nacional a los gobiernos regionales y locales, la exigencia de cumplir con las obligaciones laborales.
• Fomentar la certificación de competencias de los trabajadores y profesionales de la construcción, para incrementar la productividad en el sector.
• Desarrollar el análisis de prospectiva para anticipar impacto de nuevas tendencias en procesos y sistemas constructivos, para reducir la “obsolescencia laboral”.
• Fortalecer los programas de previsión social para los trabajadores de construcción civil, en particular, los dirigidos a la provisión de vivienda, servicios de salud, así como el acceso a pensiones adecuadas.
• Efectuar estudios de investigación que permitan conocer más cabalmente la naturaleza y alcances del delito organizado y de la informalidad laboral en la construcción; así como contar con un Sistema Integrado de Información y un conjunto de indicadores objetivos de desempeño con la finalidad de efectuar un seguimiento, monitoreo y perfeccionamiento de las acciones comprometidas en la estrategia integral de combate a la informalidad y a la delincuencia en el sector.
• Difundir ante la opinión pública los logros que se vayan alcanzando en la lucha contra el crimen organizado y la informalidad en el sector construcción, a partir de la aplicación de la estrategia integral, las buenas prácticas emprendidas a partir de esquemas de colaboración entre instituciones empresariales y sociales, y la legitimización de una cultura cívica; así como la movilización ciudadana para promover la paz social y la formalidad.
• Trabajar con los medios de comunicación masiva con el propósito de difundir una adecuada comprensión de los orígenes, causas y consecuencias de la violencia y de la informalidad en construcción civil, diferenciando entre los representantes legítimos del sector laboral y quienes las promueven y, en el marco del respeto a la libertad de prensa y expresión, procurar un tratamiento noticioso adecuado a las acciones de violencia en obra.

El propósito es trabajar conjuntamente en el diseño, la ejecución y el monitoreo de acciones integradas en los diferentes ámbitos involucrados en este agudo problema; así como fijar objetivos de corto, mediano y largo plazo para lograr su efectiva solución.

10. INSTITUCIONALIZACIÓN DEL DIÁLOGO ENTRE LA SOCIEDAD Y EL ESTADO

Diagnóstico: En el país persisten limitaciones estructurales que dificultan la adecuada articulación entre el Estado, el sector privado y la sociedad civil en la formulación y ejecución de políticas públicas. La falta de una interacción transparente e institucionalizada entre los actores relevantes de cada sector productivo y social reduce la efectividad de las estrategias gubernamentales y compromete su continuidad en el tiempo.

En los últimos diez años, el país ha tenido ocho presidentes y más de 250 ministros, lo que evidencia una marcada inestabilidad institucional. Esta rotación constante genera incertidumbre y limita la consolidación de políticas de largo plazo. A ello se suma que muchas entidades públicas no asignan recursos suficientes para el funcionamiento de los espacios de concertación y participación, lo que impide sostenerlos de manera efectiva.

Por su parte, el Acuerdo Nacional, que en sus primeros años tuvo un papel protagónico como espacio de concertación de políticas públicas, también ha perdido capacidad e influencia. Entre sus principales logros se encuentran las 37 políticas de Estado aprobadas, la última en 2017, destinadas a orientar la acción gubernamental. No obstante, actualmente, el Acuerdo carece de mecanismos efectivos de seguimiento y de suficiente peso político frente a las decisiones del Poder Ejecutivo y del Congreso, lo que ha debilitado significativamente su rol como instancia articuladora.

Asimismo, la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo, modificada durante el segundo gobierno del APRA (2006–2011), alteró la naturaleza de las comisiones consultivas ministeriales, que pasaron de ser obligatorias a facultativas. Esta modificación debilitó la institucionalización del diálogo entre el Estado y los sectores sociales y productivos, restando calidad técnica y pluralidad al proceso de formulación de políticas públicas.

Además, si bien existen mecanismos formales de coordinación, como los Consejos de Coordinación Regional y Local o los Consejos de Desarrollo Concertado, estos han perdido relevancia con el tiempo. Su funcionamiento es irregular y su capacidad de incidencia en la toma de decisiones resulta limitada, reduciendo así la posibilidad de una gestión pública verdaderamente participativa y articulada.

En el caso del sector construcción, esta falta de articulación institucional tiene efectos directos en la persistencia de conflictos laborales, violencia en obras y debilitamiento del diálogo social. A pesar de la existencia de la Comisión Multisectorial para la coordinación y seguimiento de acciones de prevención y sanción de la violencia en construcción civil (Decreto Legislativo n.º 1187), su funcionamiento no ha alcanzado los niveles de eficacia esperados, principalmente por la limitada integración de todos los actores clave.

En síntesis, la gestión pública enfrenta un contexto de fragmentación institucional que dificulta la coordinación entre niveles de gobierno y sectores sociales. Revertir esta situación exige fortalecer los espacios de diálogo, restituir la obligatoriedad de las comisiones consultivas y revitalizar los consejos de coordinación para garantizar una gobernanza más coherente, participativa y sostenible.

Propuesta: Para perfeccionar políticas, planes, normativas y programas estatales, es fundamental promover la interacción transparente e institucionalizada de los actores públicos y privados relevantes en cada sector productivo y social. De este modo, se favorece la continuidad y legitimidad de la gestión pública, independientemente del cambio de autoridades.

En esa línea, se debe fortalecer el Acuerdo Nacional como instancia de consenso, otorgando a las entidades de la sociedad civil que lo integran la facultad de proponer y solicitar iniciativas para la formalización o actualización de políticas públicas o para superar graves conflictos. Asimismo, el Acuerdo deberá emitir una opinión no vinculante sobre normas del Poder Ejecutivo o del Congreso de la República que puedan impactar sobre las políticas nacionales que aprueban, así como verificar periódicamente el cumplimiento de los objetivos y metas de dichas políticas dentro de los programas gubernamentales. Por último, debe tener la facultad para impulsar el diálogo cuando se produzcan conflictos entre los poderes públicos o situaciones de emergencia nacional.

En ese sentido, se debe hacer obligatoria (y no facultativa) la creación de espacios institucionalizados de diálogo entre entidades públicas clave y organizaciones representativas de la sociedad civil. Estas instancias consultivas deben emitir opinión sobre iniciativas propuestas por los poderes Ejecutivo y Legislativo y por otros actores públicos y privados cuando se trate de materias vinculadas a las funciones y atribuciones de cada entidad pública.

Del mismo modo, deberán participar en los procesos de cambio de gobierno o de titular de la entidad, participando en la formulación de los Informes de Transferencia de Gestión, con el fin de favorecer la continuidad de las iniciativas gubernamentales. Por ello, cada entidad pública debe asignar recursos suficientes para que las instancias consultivas puedan desarrollar apropiadamente su gestión.

Con estos objetivos, es necesario modificar la Ley Orgánica del Poder Ejecutivo para hacer mandatoria, y no facultativa, la conformación de Comisiones Consultivas en los ministerios. De igual forma, se debe modificar el Reglamento del Congreso de la República para que cada Comisión Parlamentaria cuente con grupos de trabajo para la discusión de iniciativas legislativas sobre políticas públicas.

Además, se requiere que en los principales órganos ejecutores del Estado se constituyan comités de expertos que contribuyan al mejor funcionamiento de estas entidades mediante la emisión de opiniones técnicas consultivas en relación con decisiones estratégicas. También se debe recoger la opinión de los actores sociales que estén relacionados con el funcionamiento de la entidad.

Paralelamente, es indispensable modificar la Ley Orgánica de Gobiernos Regionales y la de Municipalidades, para reforzar las atribuciones de los Consejos de Coordinación Regional y Provincial, respectivamente, e impulsar una participación más sólida de la sociedad civil organizada en dichos órganos consultivos.

En el caso del sector construcción, resulta fundamental integrar a gremios empresariales, profesionales y sindicales a la Comisión Multisectorial para la Coordinación y Seguimiento de Acciones de Prevención y Sanción de la Violencia en Construcción Civil (Decreto Legislativo N.º 1187).

LA TAREA HACIA ADELANTE

Es evidente que para implementar la agenda contenida en este Pacto se requerirá la modificación de una parte sustantiva del marco legal, normativo y administrativo que rige el desarrollo territorial, la vivienda y la construcción en el país, por lo que resulta indispensable un debate amplio y transparente, así como un compromiso de los poderes Ejecutivo y Legislativo y de la sociedad civil, idealmente en el marco del Acuerdo Nacional, por llegar a consensos que garanticen la continuidad y legitimidad de estas iniciativas.

Como lo testimonia este documento, la FTCCP y CAPECO han dado muestras plausibles del valor que le conceden al diálogo y a la importancia de enfocarse en el beneficio mutuo. Como consecuencia de esta vocación por buscar el entendimiento, los trabajadores y los empresarios de la construcción han logrado superar diferencias y asumir conjuntamente nuevos retos, preservando lo ya avanzado.

Para alcanzar este propósito modernizador es necesario romper la muralla invisible que existe entre los ciudadanos y el Estado, que dificulta el trabajo conjunto y una toma de decisiones consensuada, situación que ha impedido, hasta el momento, abordar los retos del crecimiento y la inclusión social de forma eficiente y bajo la perspectiva de políticas de Estado que trasciendan las gestiones gubernamentales.

Esta vocación por el diálogo y la cohesión es mucho más útil cuando se vive en una realidad especialmente compleja como la actual. El Perú atraviesa desde hace varios años una coyuntura crítica marcada por el enfrentamiento político, la debilidad institucional, los conflictos sociales y el estancamiento económico.

No obstante, estas circunstancias no son exclusivas del Perú. Fenómenos similares se repiten en diversas partes del mundo donde el proteccionismo, el populismo y el belicismo en ascenso amenazan la paz global, la democracia representativa y el libre comercio. En ese sentido reflexionan Daron Acemoglu y James Robinson, galardonados con el Premio Nobel de Economía 2024, en su obra “Por qué fracasan los países. Los orígenes del poder, la prosperidad y la pobreza”, en la que sostienen que el progreso de una sociedad no se explica por su riqueza cultural, ubicación geográfica, religión dominante ni por el talento o ignorancia de sus líderes, sino por la manera en que las naciones responden a las denominadas “coyunturas críticas” que, cada cierto tiempo, enfrenta la humanidad.

Para Acemoglu y Robinson, uno de estos momentos claves fue la peste negra del siglo XIV, que se inició en Asia, llevó a la muerte a un tercio de la población europea y se expandió por todas las partes del mundo a las que podían llegar los euroasiáticos en razón del dominio que ejercían en el transporte marítimo, el recurso tecnológico más importante en esa época. Concluida la peste, se señala en el libro comentado, la manera en que reaccionaron los países europeos frente al desafío de la reconstrucción marcó el destino de sus respectivas comunidades en los siglos siguientes.

Los ingleses que vivían en una sociedad más plural –no en vano el rey Juan Sin Tierra y la nobleza habían suscrito un siglo antes la Carta Magna que ponía límites al poder de la monarquía- apostaron por buscar los acuerdos más amplios posibles para recuperar las actividades productivas devastadas por la peste, mientras que los regímenes autoritarios de Europa Central y Oriental, optaron por reforzar su poder y someter a buena parte de su población a condiciones de semiesclavitud.

Paulatinamente, los ingleses fueron consolidando altísimos niveles de desarrollo tecnológico y productivo que les permitieron, siglos después, convertir a su país en la primera potencia económica del mundo, distanciándose de sus pares europeos. Acemoglu y Robinson definen el modelo político y económico desarrollado por los ingleses como inclusivo, en contraposición al modelo extractivo que continuó rigiendo en el resto de Europa. Bajo esta perspectiva, la capacidad de un país para acceder a una economía inclusiva, base fundamental del progreso, depende de la construcción de instituciones plurales, que permitan arribar a acuerdos entre el mayor número posible de actores sociales.

Queda poca duda de que el mundo atraviesa hoy una de esas coyunturas críticas. Una crisis global y quizá la mayor de nuestra generación, como señalaba, a raíz del surgimiento de la pandemia del COVID-19, el historiador israelí Yuval Noah Harari, autor de la trilogía Sapiens, Deus y Veintiún lecciones para el siglo XXI, un brillante ejercicio de análisis histórico y de reflexión prospectiva sobre un mundo hipercomunicado, tecnologizado y conflictuado como el actual.

La pandemia del coronavirus planteó grandes desafíos a todo nivel, tanto para combatirla como para iniciar el camino de la recuperación económica y de la calidad de vida en el mundo para, cuando menos, regresar a las condiciones existentes antes del inicio de esa crisis sanitaria global. El desafío fue inmenso, y superarlo demandó de todos el mismo sacrificio que pidió Winston Churchill a los británicos en las horas más oscuras de un mundo amenazado por la insanía fascista de Hitler en los inicios de la segunda guerra mundial: “Solo puedo ofrecer sangre, sudor y lágrimas”.

Y es que, la mayoría de países del mundo debieron impulsar iniciativas de una magnitud no vista desde hace décadas y plasmarlas en un tiempo cortísimo pues -como afirmaba Harari- las personas y los gobiernos tuvieron que tomar las decisiones que darán forma a la economía, la política y la cultura que regirán en el mundo durante las próximas décadas. En múltiples ocasiones, lo debieron hacer sin esperar a tener toda la información que, en circunstancias normales, se habría requerido para determinar su viabilidad. Pero se necesitó, además, un compromiso mutuo de solidaridad y de sacrificio de todos los ciudadanos del mundo y un gran esfuerzo de cooperación de la gran mayoría de actores políticos, económicos y sociales. En suma, la sociedad global y sus líderes debieron hacer aquello que, hasta antes de esta gran crisis no estaban siquiera dispuestos a proponer, y a tomar riesgos incluso sin estar completamente seguros de sus consecuencias.

El éxito de estas decisiones dependía en gran medida de que puedan ser compartidas y legitimadas por el mayor consenso posible. En contra de este objetivo surgieron voces de políticos, líderes de opinión y seudocientíficos que, aprovechando la conmoción y el desconcierto de la humanidad frente a esta situación límite, difundían dudas infundadas sobre la manera en que se gestionaba la pandemia. A pesar de ello, y de la amplificación que las redes sociales le dieron a estos argumentos, la ciencia y la sensatez terminaron imponiéndose.

En nuestro país, el reto fue aún mayor. La crisis sanitaria provocada por el COVID-19 puso en evidencia, una vez más, la grave disfuncionalidad de nuestras ciudades, el alto déficit de infraestructura, las consecuencias de la ocupación irregular del suelo y la producción informal de viviendas, la incapacidad del Estado para proveer bienes y servicios básicos de calidad y la inexistencia de mecanismos eficientes y transparentes para facilitar la colaboración entre actores públicos y privados. Asimismo, el enfrentamiento político dificultó notablemente que estos retos se abordaran de forma consensuada y bajo la perspectiva de políticas de Estado que trascendieran las gestiones gubernamentales.

A ello se sumó el hecho de que en el Perú siempre ha sido difícil alcanzar acuerdos que involucren al mayor número posible de actores políticos y sociales, como recomiendan Acemoglu y Robinson. En el transcurso de nuestra historia republicana, el diálogo y el consenso fueron perdiendo legitimidad, y se confundieron con el contubernio y la repartija. Quienes proponían el diálogo fueron acusados muchas veces de pretender la conformación de una asociación ilícita para delinquir.

En los años cincuenta del siglo pasado, el líder aprista Ramiro Prialé decía “Dialogar no es pactar” cuando inició contactos con sus opositores políticos más encarnizados buscando llegar a acuerdos que permitan la legalización de su partido, luego de varios lustros de proscripción. La frase de Prialé parece equívoca porque, cuando se trata de temas trascendentes, dialogar sin tener la sagacidad y la genuina intención de sacrificar posiciones para llegar a acuerdos, además de ser un ejercicio inútil, es inmoral. En realidad, esa expresión fue distorsionada, probablemente por quienes se oponían a ese diálogo político, mutilando la segunda parte que afirmaba “... y pactar no es claudicar”.

Al comprender esta frase de forma completa, se describe mejor las motivaciones de Prialé, que fue un hábil conciliador y un gran pactista, virtudes que puso a disposición del diálogo que se planteó para negociar algunos de los acuerdos políticos más relevantes que, con sus luces y sombras, se alcanzaron en el país en el siglo XX, entre ellos el que permitió constituir el Frente Democrático Nacional que llevó a la presidencia a Bustamante y Rivero en 1945 o el que dio origen a la Convivencia que convirtió a Manuel Prado en presidente en 1956.

La suscripción de estos acuerdos generó una gran controversia, inclusive entre los partidarios de los firmantes, muchos de los cuales veían en ellos una rendición inaceptable frente al enemigo. Y fue esta oposición de los termocéfalos la que, poco a poco, fue minando la voluntad de consenso y la legitimidad de ambos regímenes, que terminaron en golpes de Estado: el de Odría en 1948 y el de Pérez Godoy en 1962.

Intentos posteriores por alcanzar pactos de Estado en nuestro país terminaron fracasando, como el que tuvo lugar en 1978 para recuperar la democracia luego de doce años de dictadura militar, o el Acuerdo Nacional suscrito en el 2002, luego de la caída del gobierno de Alberto Fujimori, con el objetivo de aprobar políticas de Estado a largo plazo buscando la concertación para el desarrollo del país.

Esta imposibilidad de alcanzar consensos llegó a su punto crítico en el año 2016 y se mantiene hasta la actualidad, periodo en el que el país ha tenido ocho presidentes de la República, de los cuales tres fueron vacados por el Congreso y dos obligados a renunciar. A ello se sumó el cierre del Parlamento en 2019 y un clima de polarización que ha debilitado la institucionalidad democrática e impedido la definición de políticas de Estado de largo plazo. Esta situación ha generado impactos negativos en la economía nacional, afectando su capacidad de crecimiento sostenido y la ejecución oportuna de inversiones públicas y privadas, a consecuencia de lo cual se ha registrado un incremento de la pobreza y de la criminalidad, factores que merman la confianza en el Estado de derecho y en la economía social de mercado, profundizando la fragmentación social y reduciendo los espacios de cohesión y entendimiento nacional.

El Pacto por la Construcción de un Perú Mejor es la prueba más tangible de que el diálogo es el instrumento más efectivo para establecer políticas de Estado sostenibles. Este Pacto es el resultado del esfuerzo conciliador que, desde el año 2015, ha llevado a CAPECO y a la FTCCP a trabajar propuestas conjuntas para abordar los problemas que afectan al sector construcción y actividades vinculadas, y a difundirlas entre los principales actores políticos, especialmente con ocasión de las campañas electorales presidenciales.

Desde su suscripción en 2022, este acuerdo ha sido expuesto sistemáticamente a líderes políticos, empresariales, sindicales, sociales y de opinión a través de los Desayunos de la Construcción (cuyos alcances están descritos en la Parte 5 de este documento) efectuados a nivel nacional, con el auspicio de las Naciones Unidas y de Idea Internacional. Ambos gremios tienen el firme propósito de seguir trabajando para que esta interacción contribuya al perfeccionamiento de los objetivos del Pacto y que sus iniciativas se conviertan en políticas de Estado, lo que garantizará su sostenimiento en el largo plazo.

Aunque la tarea de modernizar el sector de construcción, vivienda, infraestructura y desarrollo urbano en el Perú parece muy difícil de alcanzar, la experiencia de diálogo que durante más de veinte años han impulsado conjuntamente la FTCCP y CAPECO sobre la base del respeto mutuo, el reconocimiento de la legitimidad de los intereses de la otra parte y la capacidad de renunciar a lo accesorio para preservar lo verdaderamente trascendente, permite mantener la esperanza de que el consenso puede ser posible aun entre grupos sociales que representan intereses distintos y, no pocas veces, contrapuestos. Esta fructífera relación puede resultar inspiradora para que otros sectores de la sociedad peruana apuesten por el diálogo como instrumento de progreso y bienestar.

UN LLAMADO A LA ACCIÓN

La situación descrita anteriormente evidencia los graves problemas estructurales que afectan a nuestro país, pero, al mismo tiempo, debe tenerse en cuenta que al Perú se le abren grandes oportunidades para fortalecer su economía y ampliar el bienestar social a todos los ciudadanos. Ello es posible gracias a las riquezas naturales con que cuenta, su ubicación estratégica en el Océano Pacífico -la zona de mayor dinamismo productivo y comercial del mundo-, y su potencial competitivo en sectores como la minería, la agroindustria, la pesca, la industria textil, el turismo, la medicina, la gastronomía, la forestería y la construcción, principalmente.

El Perú vive estos tiempos convulsos aunque a la vez esperanzadores, cuando acaba de celebrar el Bicentenario de la Batalla de Ayacucho que selló nuestra independencia y la de Iberoamérica, y cuando falta menos de ocho años para conmemorar los quinientos años del encuentro entre europeos, africanos e indígenas que se inició en el norte de nuestro territorio, y que fue el origen del mestizaje y de la simbiosis cultural que son los signos distintivos de la peruanidad y constituyen los factores clave para competir en una economía globalizada.

Superar la crisis múltiple que padecemos los peruanos y comenzar a aprovechar las potencialidades de las que dispone el país, exige contar con una agenda común y de largo plazo, que sea producto de un amplio consenso entre la sociedad y el Estado, instrumentada en planes y políticas públicas que trasciendan los periodos gubernamentales y sean resilientes frente a las vicisitudes de la coyuntura.

Alcanzar y sostener esta agenda común requiere de un Pacto Económico, Social e Institucional, al que se deberán adherir todos los actores sociales, económicos y políticos que acepten que la democracia republicana, la economía social de mercado, la multiculturalidad y la plena vigencia del Estado de Derecho son las bases constitutivas de la nación peruana.

En numerosos países, el pacto se ha consolidado como una herramienta eficaz para superar etapas de crisis y promover consensos sostenibles. No es necesario remitirse a tiempos remotos para encontrar ejemplos de cómo el consenso puede transformar grandes crisis en oportunidades para una comunidad o un país. Andrés Oppenheimer en Cuentos Chinos describe cómo un acuerdo social entre trabajadores, empresarios y el Estado fue uno de los factores clave del llamado “milagro irlandés” que convirtió a Irlanda en el país europeo con mayores ingresos per cápita en quince años. Oppenheimer comienza describiendo a los irlandeses como herederos de una gran cultura literaria y musical, pero también poco afectos a la disciplina. Los imagina muy similares a los latinoamericanos.

Irlanda es un país que cuenta con poco más de cinco millones de habitantes, cuya historia ha estado plagada de grandes crisis económicas que provocaron masivas migraciones, a tal punto que, en el año 2000, solo en Estados Unidos vivían treinta y seis millones de irlandeses o descendientes de migrantes que llegaron de la isla. En 1987, en medio de una aguda crisis económica, Charles Haughey es elegido Primer Ministro, cargo que ya había ocupado entre 1979 y 1982, periodo en el que aplicó una política populista que fue una de las causas de la crisis que debía enfrentar en su segundo periodo. Lo singular es que Haughey llegó por segunda vez al poder con un nuevo programa populista, contrario a la política de apertura y reducción del Estado que exigía la gravedad de la crisis. Haughey debió aplicarla a pesar de que iba contra sus propuestas políticas previas y lo hizo, según su propia declaración, por una imperiosa necesidad de supervivencia económica.

Pero Haughey entendió que, para que el plan económico tuviera éxito, era necesario el apoyo de la sociedad irlandesa, que estaría más dispuesta a sacrificarse si es que entendía que todos se iban a comprometer en el mismo propósito. Planteó entonces la suscripción de un acuerdo social entre trabajadores, empresarios y el Estado que hiciera explícitos esos compromisos mutuos.

De esta forma, según Oppenheimer, los sindicatos irlandeses aceptaron moderar sus pretensiones de aumentos salariales y de otros beneficios laborales; el gobierno redujo los impuestos a las empresas, y éstas se comprometieron a no despedir trabajadores. El acuerdo tenía una vigencia de tres años, pero se renovó todavía con Haughey en el gobierno y luego dos veces más con otros gobernantes. Según Alberto Pontoni, los dos primeros acuerdos estuvieron dirigidos a controlar la crisis económica, mientras que los dos siguientes priorizaron el marco de la integración europea y la cooperación entre empresas. En el año 2000, Irlanda ya era “el tigre celta”, importante destino de inversiones y de migrantes en busca de trabajo en el país que iba camino a ser el más rico de Europa.

Sin embargo, Irlanda cayó en la trampa de las hipotecas basura y de la especulación inmobiliaria que se hizo crisis mundial en el 2008. Junto con Portugal, España y Grecia integró el grupo conocido despectivamente como el de los PIGS (por sus iniciales en inglés), y el país parecía condenado a la enésima crisis de su historia. A pesar de ello, los irlandeses habían desarrollado una cultura del consenso y de la planificación con objetivos, fortalezas que le sirvieron para que en 2013 fuera el primero de los países europeos en salir de la recesión.

En etapas previas, Charles Haughey, uno de los artífices de esta profunda transformación de su país, había sido acusado de graves delitos cometidos durante sus mandatos y murió en 2006 víctima del cáncer. Estos hechos ponen de relieve que incluso un país pequeño, gobernado por políticos populistas y desprolijos, puede superar una crisis tan profunda que amenace su existencia misma, siempre que se provea de instrumentos de planificación razonables cuya implementación tenga la aceptación y el compromiso explícitos de la sociedad.

Años más tarde, Irlanda debió activar nuevamente este espíritu de consenso para sobrellevar los efectos del retiro del Reino Unido de la Unión Europea (UE) y, al poco tiempo, para mitigar las consecuencias de la pandemia del COVID-19. Su condición de miembro de la Comunidad Europea favoreció estos propósitos puesto que, en medio de esa crisis, la UE logró consolidar una respuesta conjunta sin precedentes, demostrando que la cooperación y el diálogo pueden ser la base para superar enormes dificultades. El 27 de mayo de 2020, la presidenta de la Comisión Europea, Ursula von der Leyen, presentó el programa Next Generation EU, concebido como un plan integral para impulsar la recuperación económica y social del continente. De igual modo, el acuerdo alcanzado entre los jefes de Estado y de Gobierno el 21 de julio de 2020 simbolizó un ejemplo de unidad y consenso en favor del bien común, al poner por delante los intereses colectivos frente a la adversidad.

Otro caso relevante de un país que alcanzó un acuerdo político y social plural para superar una coyuntura crítica se dio en España tras la muerte del dictador Francisco Franco en 1975. El gobierno autoritario, instaurado en 1936 tras la Guerra Civil, provocó un prolongado aislamiento internacional, un notable atraso económico respecto del resto de Europa y una profunda fractura social heredada del conflicto bélico.

Mediante los Pactos de la Moncloa de 1977, representantes de todo el espectro político español -desde los herederos del franquismo hasta el Partido Comunista- junto con las principales organizaciones sindicales y gremios empresariales, lograron sentar las bases de un vasto consenso nacional. Dichos acuerdos permitieron aprobar una nueva Constitución en el año 1978, estabilizar la economía, controlar la inflación y encaminar al país hacia una transición democrática ordenada.

Posteriormente, este espíritu de concertación se consolidó con la firma de otros acuerdos fundamentales, como el Acuerdo Básico Interconfederal (1979), el Acuerdo Marco Interconfederal (1980) y el Acuerdo Nacional de Empleo (1981), que definieron políticas económicas y laborales sostenibles en el nuevo contexto democrático. Finalmente, España logró integrarse a la Comunidad Económica Europea en 1986 y consolidarse, en el año 2000, como la décimo primera economía del mundo, en un marco de estabilidad política y libertad.

Un tercer ejemplo de cómo una sociedad logró alcanzar un amplio acuerdo nacional tuvo lugar en Chile, con la Concertación de Partidos por la Democracia, que permitió una salida ordenada del gobierno militar de Augusto Pinochet. Este proceso se inició con el Plebiscito del “No” de 1988, que rechazó su continuidad en la presidencia y marcó el inicio de la transición hacia la democracia.

Pinochet había asumido el poder el 11 de septiembre de 1973, tras el golpe de Estado que derrocó al presidente Salvador Allende, instaurando una dictadura que se extendió por más de dieciséis años. La Concertación reunió a antiguos adversarios políticos —socialistas, demócrata-cristianos y liberales— que, pese a sus diferencias históricas y a la fractura provocada por el golpe y sus consecuencias, lograron unirse en torno a un objetivo común: poner fin al régimen militar y reconstruir la institucionalidad democrática chilena.

A partir de 1990, la Concertación se consolidó como una amplia coalición política y social que gobernó Chile durante más de dos décadas, estableciendo un modelo de estabilidad democrática, crecimiento económico sostenido y significativa reducción de la pobreza, además de impulsar políticas sociales de largo alcance. Este esfuerzo por gobernar a través del consenso también fue respetado durante los dos periodos del presidente conservador Sebastián Piñera, que mantuvo las bases y profundizó los logros alcanzados de las políticas implementadas, a pesar de que su partido no formaba parte de esa coalición de gobierno.

Sin embargo, la polarización política y el descontento de la ciudadanía derivaron en una fuerte crisis institucional en 2019, agravada por los efectos sociales de la pandemia, lo que puso en jaque la estabilidad del segundo gobierno de Piñera. Para salir de esa difícil coyuntura, la gran mayoría de partidos políticos volvieron a recurrir al diálogo y suscribieron el Acuerdo por la Paz Social y la Nueva Constitución, conocido como Pacto por Chile, como una vía democrática para canalizar las demandas ciudadanas y promover una nueva Carta Magna. Si bien el proceso constitucional posterior no logró concretar un consenso en torno a un nuevo texto constitucional, este esfuerzo permitió reducir la tensión social y restablecer en parte la estabilidad política del país.

Otro caso que ejemplifica con claridad la importancia del diálogo y la concertación para superar coyunturas críticas es el de Uruguay, cuya experiencia demuestra que incluso en contextos de profunda división política y social es posible alcanzar acuerdos sostenibles en beneficio del país. El llamado Pacto del Club Naval, suscrito el 3 de agosto de 1984, puso fin a once años de dictadura cívico-militar, que interrumpió una democracia estable mantenida durante casi cuatro décadas. En ese contexto, el entonces presidente Juan María Bordaberry, junto con las Fuerzas Armadas, disolvió el Parlamento el 27 de junio de 1973, en medio de una profunda crisis provocada por el enfrentamiento entre las fuerzas del Estado y grupos subversivos como el Movimiento de Liberación Nacional-Tupamaros, dando inicio a un régimen autoritario bajo control militar.

El Pacto del Club Naval representó un acuerdo político entre los mandos militares y las principales fuerzas políticas uruguayas -el Partido Colorado, el Partido Nacional y el Frente Amplio- que estableció una transición ordenada hacia la democracia. El acuerdo contempló la convocatoria a elecciones generales, la liberación de presos políticos y una amnistía tanto para los militares como para los subversivos. Sus compromisos fueron posteriormente ratificados mediante un referéndum, consolidando la legitimidad del proceso democrático.

A casi cuarenta años de aquel pacto, la democracia uruguaya se mantiene como una de las más sólidas y estables de la región. Desde entonces, el país ha experimentado plena alternancia política, con gobiernos de diversas corrientes ideológicas, entre ellos el del expresidente José Mujica, exintegrante del movimiento guerrillero Tupamaros, cuya elección simbolizó la madurez democrática alcanzada por la sociedad uruguaya.

Las experiencias de Irlanda, España, Chile y Uruguay pueden servir de modelo para superar el profundo debilitamiento que viene afectando a la democracia peruana desde hace más de una década. En nuestro país, la situación es más compleja porque los partidos políticos han perdido su rol de intermediación entre las expectativas de los ciudadanos frente al Estado.

La fragilidad de las organizaciones políticas hace indispensable que otras instituciones sociales, entre ellas, los gremios empresariales, profesionales y sindicales tomen la iniciativa para debatir y consensuar las soluciones a los principales problemas que afectan a nuestro país.

Teniendo en cuenta esta situación, hace dos años, la FTCCP y CAPECO buscaron el concurso de otros gremios empresariales y sindicales (CONFIEP, Cámara de Comercio de Lima, Sociedad Nacional de Industrias, ADEX, AGAP y CGTP) para constituir el Comité contra la Delincuencia y por la Paz, con el propósito de consensuar medidas concretas para abordar eficientemente la problemática de la inseguridad ciudadana y de la violencia delictiva, las cuales fueron alcanzadas a las autoridades del Poder Ejecutivo y Legislativo.

CAPECO y la FTCCP consideran que el Pacto suscrito para el sector construcción y la metodología de diálogo aplicada podrían servir como punto de partida y modelo para la puesta en marcha del Pacto Económico, Social e Institucional que propugnan para el país y cuya discusión deberá iniciarse a la brevedad, teniendo en cuenta que en pocos meses se dará inicio a las campañas electorales en las que los peruanos elegiremos a quienes se harán cargo de los poderes Ejecutivo y Legislativo durante el quinquenio 2026 - 2031, así como de los gobiernos regionales y locales entre el 2026 y el 2030.

Este gran pacto nacional debería constituirse en el fundamento de la acción estatal durante los próximos veinte años, debiendo comprometerse quienes accedan al poder a partir del año 2026 a incluir las propuestas de este acuerdo en sus planes de gobierno, y a buscar el consenso para modificarlas en caso de que las circunstancias que sobrevengan en el futuro así lo justifiquen.

CAPECO y la FTCCP consideran que, dentro de los propósitos de este Pacto Económico, Social e Institucional, se incluyan cuando menos los siguientes:

• Una reforma político-electoral que permita fortalecer el modelo democrático, restituyendo el balance entre los poderes del Estado, mejorando los mecanismos de elección para incrementar la representatividad de las autoridades, y procurando una efectiva descentralización.
• Un plan de mediano plazo para recuperar el crecimiento acelerado y sostenido de la economía y del empleo, basado en el estímulo a la inversión privada, la diversificación del comercio exterior, la eficiencia en la gestión estatal, la formalización del trabajo y la integración de las micro, pequeñas y medianas empresas a las grandes cadenas de producción.
• Un nuevo modelo para la política social del Estado, priorizando la educación, la salud, la vivienda y la seguridad social, en tanto factores clave para la mejora de las condiciones de vida y la generación de oportunidades de progreso de los ciudadanos, así como para el incremento de la competitividad del país.
• Una estrategia efectiva de seguridad ciudadana, orientada a desmantelar a las economías criminales que son las principales responsables de la violencia social y que, por su infiltración en el aparato estatal y el dominio que ejercen sobre parte del territorio nacional, constituyen una amenaza creciente a la gobernabilidad y al sistema democrático.

CAPECO y la FTCCP consideran que del consenso entre la sociedad y el Estado surgirán las respuestas factibles y duraderas a los grandes problemas del país, que permitirán a todos los peruanos a aspirar a una vida plena y libre. El mensaje transmitido a través de este libro es un llamado a la acción por el Perú y su futuro, al que todos están convocados y del que nadie debe sentirse excluido. El Pacto Económico, Social e Institucional que ambas entidades proponen, debe ser el inicio de ese gran esfuerzo nacional por hacer realidad el anhelo que los próceres de la independencia nos legaron hace doscientos años, el de forjar una patria firme y feliz por la unión.

Hoy, cuando el país y el mundo atraviesan una vez más una coyuntura crítica, los peruanos tenemos la obligación y la urgencia de intentar lo impensado: dejar de lado nuestras limitaciones y egoísmos para mirar el bosque y no solo el árbol. No será una tarea fácil ni de resultados inmediatos, pero, parafraseando la célebre consigna de Herbert Marcuse -convertida en lema por los jóvenes franceses que desafiaron al mundo en mayo de 1968-, los constructores de esta nación decimos: “Seamos realistas, hagamos lo imposible.”

Por: Alejandro Garland Stromsdorfer
Presidente del Consejo Directivo de la Cámara Peruana de la Construcción 2025 - 2027

La finalidad de este libro no ha sido únicamente describir una experiencia concreta, sino demostrar que el diálogo puede ser un poderoso instrumento para definir soluciones eficientes, durables y justas. Que, partiendo desde el disenso o incluso desde el enfrentamiento, es posible encontrar caminos para alcanzar propósitos comunes. Y que, aun si el ansiado acuerdo tome tiempo en concretarse, vale la pena hacer un esfuerzo para acercar progresivamente posiciones divergentes y evitar así la confrontación, que inmoviliza y divide.

Desde su fundación en 1958, la Cámara Peruana de la Construcción ha recurrido al diálogo para impulsar el perfeccionamiento de las políticas públicas de vivienda, infraestructura y desarrollo urbano; la competitividad y sustentabilidad de la industria de la construcción; y la mejora de las condiciones de vida y oportunidades para quienes laboran en el sector. En este libro abundan los ejemplos de cómo esta interacción proactiva ha generado beneficios para las empresas, los trabajadores, el Estado y, lo más importante, para la sociedad en su conjunto.

Muchas de estas iniciativas se han desarrollado juntamente con la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú, fortaleciéndolas. No fue fácil encontrar puntos de vista coincidentes. La Federación, desde que fue fundada también en 1958, tenía interés en promover la negociación colectiva por rama de actividad, lo que motivó intensas y difíciles discusiones con CAPECO y la participación mediadora de la autoridad nacional del trabajo. Finalmente, en 1962, ese régimen especial fue consagrado legalmente y, rigió ininterrumpidamente hasta mediados de la década de los noventa del siglo pasado. Cambios en la legislación laboral del país generaron un paréntesis de varios años en que la pertinencia de este régimen fue discutida judicialmente hasta que, en 2003, una sentencia del Tribunal Constitucional lo restituyó.

Paradójicamente, después de ese largo periodo de conflicto, la relación entre la Federación y CAPECO se fortaleció progresivamente, como ha quedado descrito en la Parte 1 de este libro. A consecuencia de ello, desde hace veintidós años, ambas instituciones han forjado un amplio espacio de diálogo social, basado en el respeto mutuo, el reconocimiento de los intereses legítimos de la otra parte y la capacidad por encontrar aquello que las une por encima de lo que puede separarlas. En todo este tiempo se ha logrado una mejora sustantiva en los ingresos y las condiciones de vida de los trabajadores del sector construcción, un incremento en la competitividad de las empresas y el mantenimiento de la paz laboral en la actividad constructora, pese al accionar cada vez más violento de organizaciones delincuenciales que se esconden tras la fachada de seudo-sindicatos de construcción.

Además, esta relación especial ha permitido alcanzar otros hitos significativos como la creación del CONAFOVICER, del SENCICO, de la Empresa Prestadora de Servicios de Salud GRANDIA y del Fondo para la Capacitación de la Construcción, entidades que promueven el acceso de los trabajadores a la educación técnica, a servicios de salud, a la recreación y a otras prestaciones sociales, como se ha detallado en la Parte 4 de este volumen.

Pero, desde hace una década, este esfuerzo conciliador también ha motivado que CAPECO y la FTCCP se comprometan a trabajar propuestas conjuntas para abordar los problemas que afectan al sector construcción y actividades vinculadas, como se ha descrito en la Parte 5 de esta publicación. El denominador común de estas propuestas es el propósito de promover una construcción formal, segura y sostenible. Como se ha mencionado en la Parte 2 de esta obra, siete de cada diez viviendas se construyen de manera informal en nuestro país, y más del 90% de las áreas de expansión de las cuarenta ciudades más pobladas han sido ocupadas mediante tráfico de tierras y lotizaciones irregulares. Pese a que desde el 2002 se implementó una política habitacional innovadora, proceso en el que tanto la FTCCP como CAPECO participaron a través de la Comisión Consultiva de Vivienda y Urbanismo, subsiste todavía un patrón de asentamiento poblacional y de producción de vivienda informal que es necesario modificar radicalmente.

En esa línea, en 2018, CAPECO presentó la iniciativa Construyendo Formalidad que planteaba cinco objetivos estratégicos para reducir la informalidad en la construcción que también han sido recogidos en la Parte 7 de esta publicación. Este desafío sigue vigente, debido a que el tráfico de tierras; la urbanización informal; la ausencia de profesionales en el diseño y construcción de edificaciones; la comercialización de materiales de construcción que no cumplen estándares técnicos o ambientales mínimos; y la imposibilidad de registrar la propiedad de lo construido no se han podido controlar, perjudicando tanto a las familias como al Estado. Se necesita cambiar de paradigma: hay que invertir para evitar invadir, y evitar invadir para evitar malgastar.

Un segundo reto es el de la construcción segura. Y este tiene varias aristas: la seguridad jurídica, que consiste en la previsibilidad de las decisiones administrativas y en la aplicación de la ley. La seguridad física que implica la reducción del accionar criminal de organizaciones delincuenciales que se han extendido en la actividad constructora. Y la seguridad del proceso de construcción, que exige una adecuada supervisión técnica; una intensa y permanente capacitación de los recursos humanos, así como el empleo de materiales, equipos y sistemas constructivos más confiables y mejor controlados. En estos asuntos, CAPECO y la Federación de Trabajadores en Construcción Civil del Perú también han trabajado propuestas conjuntas que han sido compartidas con las autoridades del sector y que adquieren especial actualidad en momentos en que la inseguridad se ha convertido en la principal preocupación de los ciudadanos peruanos, como se ha mostrado en la Parte 3 de este documento.

Por último, se necesita impulsar la sostenibilidad en la actividad constructora, entendiendo a esta en su triple impacto: económico, social y ambiental. En esta línea, se requiere (i) una construcción más eficiente en términos de costo y durabilidad en todo el ciclo de vida de las infraestructuras y los equipamientos; (ii) que se oriente a satisfacer las necesidades de la sociedad, en particular de las familias de menores recursos, y a promover el empleo en el sector; y (iii) que sea compatible con los objetivos de adaptación al cambio climático, el impulso a la economía circular y la descarbonización de los procesos constructivos.

Alcanzar estos objetivos requiere además la implementación de una política de innovación e investigación en la actividad constructora, que además sea compatible con la política nacional de ciencia y tecnología y los planes de competitividad. En esta línea, como se postula en este libro, es imprescindible reformular el rol que cumple el SENCICO y reorientar el destino de sus recursos, teniendo en cuenta que además de su función de formación de cuadros técnicos, esta entidad tiene a su cargo las de investigación y de normalización, al haber asumido en 1995 las atribuciones del Instituto Nacional de Investigación y Normalización en Vivienda y Construcción – ININVI.

Coincidentemente, también desde hace diez años, el Perú comenzó a vivir una situación muy singular. Por un lado, se han acentuado el enfrentamiento político, la debilidad institucional y el conflicto social. Pero, simultáneamente, a nuestro país se le abren grandes oportunidades para fortalecer su economía y expandir el bienestar social, debido a las riquezas naturales con que cuenta, a su ubicación privilegiada en el Océano Pacífico y al potencial competitivo que tiene en muchos sectores productivos, especialmente en la minería, la agroindustria, la pesca, la textilería, el turismo, la gastronomía, la forestería y, por supuesto, en la construcción. Para superar la crisis que nos afecta y comenzar a aprovechar las potencialidades de las que dispone nuestro país, es necesario llevar adelante una agenda común y de largo plazo, que sea producto de un amplio consenso entre la sociedad y el Estado, que trascienda a los periodos gubernamentales, y que sea resiliente frente a las vicisitudes de la coyuntura.

Con esto en mente, en febrero del 2022, CAPECO y la Federación suscribieron el Pacto por la Construcción de un Perú Mejor, que tiene como propósito impulsar una profunda reforma de las políticas públicas relacionadas con la vivienda, la infraestructura y el acondicionamiento territorial, condición indispensable para que nuestro país pueda alcanzar el desarrollo sostenible. Los objetivos, alcances y planteamientos específicos de este Pacto han sido detallados en la Parte 7 de este libro y, previamente, fueron expuestos sistemáticamente a líderes políticos, empresariales, sindicales, sociales y de opinión a través de los Desayunos de la Construcción, desarrollados, a nivel nacional, por el CONAFOVICER, la Federación y CAPECO, como se describe en la Parte 6 de esta obra.

Como puede verse, son muy demandantes los desafíos a superar para que la construcción en nuestro país alcance niveles apropiados de formalidad, seguridad y sostenibilidad. Pero este libro ha permitido evidenciar los avances que ha alcanzado la industria en estos objetivos, reflexionar sobre los siguientes pasos que se deben dar para consolidarlos, en el marco de este proceso de diálogo y acuerdo social que permite proponer, debatir y consensuar iniciativas que ayuden a superar estos retos.

Como se ha señalado en las páginas finales de esta obra, ante la inminencia de las elecciones generales, ambos gremios se proponen difundir este Pacto entre las organizaciones políticas que aspiran a administrar el país en los próximos cinco años, con la finalidad de que sus iniciativas sean incluidas en sus agendas gubernamentales.

En esta línea, en el pacto colectivo sectorial correspondiente al 2026, suscrito cuando este libro entraba a imprenta, las dos partes han dispuesto la creación de la Comisión Permanente de la Industria de la Construcción con el propósito de investigar la problemática sectorial y proponer soluciones eficientes y sostenibles a los desafíos que confronta la actividad constructora. Pero también se comprometen a hacer todos los esfuerzos posibles para “escalar” este espíritu de diálogo con la finalidad de impulsar un gran Pacto Económico, Social e Institucional que aborde, sobre todo, los mecanismos que deben ponerse en práctica para alcanzar el crecimiento económico sostenible, la reforma político-electoral, la modernización del aparato Estatal y la restitución de la seguridad ciudadana y la paz social.

Se trata, qué duda cabe, de propósitos indispensables para nuestro país, pero su concreción es compleja y no exenta de obstáculos. Y el diálogo no siempre es bien ponderado como instrumento legítimo y eficiente para alcanzarlos. Sócrates, el gran filósofo griego, sostenía que “de la discusión nace la luz”. Y puso en práctica un método, la mayéutica, para promoverlo. Su vocación por el debate y la persuasión fue incomprendida por sus contemporáneos, que lo condenaron a muerte. Pudiendo huir, prefirió sacrificarse antes que traicionar sus principios y su vocación ciudadana. Pero su ejemplo y su mensaje trascendieron el tiempo, y renuevan la fe de quienes creen que del consenso entre la sociedad y el Estado surgirán las respuestas factibles y duraderas a los grandes problemas del país, que permitirán a todos los peruanos a aspirar a una vida plena y libre.

“Hay, hermanos, muchísimo que hacer” reclamaba el poeta César Vallejo hace casi un siglo. Y ese mensaje adquiere una inusitada vigencia en un momento tan complejo como el que hoy vive nuestro país. Sólo un amplio consenso social e institucional, del que nadie debe excluirse, hará posible emprender una agenda reformista que nos encamine al sueño de legar un mejor país a los peruanos del futuro.

Este libro que ha pretendido resumir la experiencia de veintidós años de diálogo con resultados entre trabajadores y empresarios de la construcción, puede servir de inspiración a quienes todavía no encuentran motivos para buscar acuerdos pensando primero en el Perú.